ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В настоящее время значение непосредственной демократии переосмысливается. Решающую роль в этом сыграло всенародное принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года, в соответствии со ст.1 которой Россия провозглашается демократическим, правовым федеративным и республиканским государством. Определение Российской Федерации в качестве демократического государства раскрывается прежде всего в положениях о том, что единственным источником власти в России является народ и, что эту власть народ осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 3 Конституции закрепляет один из самых главных устоев конституционного строя - принцип народовластия, именно в этой статье референдум, наряду с выборами, признается высшим непосредственным выражением власти народа.
Усовершенствование механизма проведения референдума путем обновления законодательства, абсорбирования «порочных» норм, замены их качественными «кирпичиками» в правовой системе Российской Федерации стоит в числе важных задач российской государственности. Это находит подтверждение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2000 года, где указывается, что для России настало время «открытых и честных взаимоотношений государства с гражданским обществом», что корни многих прежних неудач - «в неразвитости гражданского общества и в неумении власти говорить с ним и сотрудничать». Граждане должны активно непосредственно участвовать в решении государственных дел,
так как «очень многое зависит и от самих российских граждан. Развитие страны во многом определяется степенью их ответственности»,1 политической зрелости, а это приходит вместе с опытом участия в референдумах и выборах различных уровней.
Институт референдума, достаточно «молодой» для отечественной конституционно-правовой науки, активно развивается, так как за последнее десятилетие референдумы стали частью окружающей действительности. Практика проведения референдумов различных уровней с каждым годом становится шире, постепенно накапливается значительный опыт нормативного регулирования вопросов организации и проведения референдумов. Однако необходимость исследования данного вопроса настоятельно диктуется современным противоречивым характером демократического развития России. Механизм регулирования правовых отношений в сфере референдума должен точнее отвечать потребностям практики. Совершенствование правовой регламентации референдума в Российской Федерации необходимо для установления прочной и недеформиро-ванной двусторонней связи «народ - власть». Такое улучшение находится в объективной зависимости от глубины разработанности теоретической базы. Системный подход при анализе достигнутых результатов и направленный поиск дальнейших перспектив развития референдума как одной из форм высшего непосредственного выражения власти многонационального народа Российской Федерации позволит создать оптимальную схему использования референдума в России. С учетом определенных условий такая юридическая процедура как референдум может стать одним из самых эффективных средств
'Российская газета, 11 июля 2000 года. № 133. С. 3
социального регулирования.
Содержанием научных изысканий в этой области является осмысление и научное выражение оснований, возможностей и пределов при использовании референдума, что может способствовать совершенствованию конституционно-правового регулирования в данной сфере. Именно с помощью института референдума можно своевременно предупредить, а при наличии отточенных правовых средств минимизировать имеющуюся деформацию связи государства с гражданами, совершенствовать формирование демократических институтов власти, повышать правовую культуру и правосознание граждан, закреплять устойчивые навыки их политического поведения.
Все это вызывает необходимость более углубленного изучения референдума как явления социальной действительности и как конституционно-правового института (а, по мнению некоторых авторов,1 целой подотрасли) конституционного права. От степени правовой урегулированности данного вопроса во многом зависит легитимность решений, принятых в результате всенародных голосований.
Государство сегодня коренным образом приступило к решению названной весьма актуальной проблемы, чтобы в будущем перспектива проведения подлинно демократических референдумов стала реальностью. Поэтому сейчас возникла необходимость изучить складывающуюся практику организации и проведения референдумов различных уровней, разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию как правового регулирования вопроса, так и практического применения процедуры народного голосования по принятию
1 Яшин А.А. Конституционно-правовые основы участия молодежи в голосовании: выборах и референдумах. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 1997.
решений, касающихся важных вопросов жизни общества и государства.
Этими обстоятельствами обусловлен выбор проблемы в качестве темы диссертационного исследования.
Состояние научной разработанности проблемы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает обращение не только к работам юристов-государствоведов, но и к трудам историков, политологов, философов И социологов.
Среди исследований, затрагивающих определенные аспекты рассматриваемой темы, необходимо выделить работы Л.И. Во-ловой, Л.А. Григоряна, Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, В.В. Игнатенко, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, А.И. Ков-лера, В.В. Комаровой, В.Ф. Котока, В.О. Лучина, В.В. Макла-кова, М.Н. Марченко, Н.П. Пищулина, СВ. Полениной, Р.А. Сафарова, И.А. Старостиной, Ю.А. Тихомирова, И.П. Трайнина, Н.П. Фарберова, М.Ф. Чудакова. Весомый вклад в исследование референдума и непосредственной демократии в целом внесли зарубежные авторы Ф. Амон, Д. Батлер, Н. Боб-био, М. Дебре, Д. Маглеби, О. Ренни.
Особую группу составляют труды русских и зарубежных го-сударствоведов и историков прошлого, исследовавших политико-правовую природу прямой и представительной демократии. Среди них следует особо выделить работы А.А. Градов-ского, Б.А. Кистяковского, В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Костомарова, С.А. Котляревского, A.M. Ладыженского, П.И. Новгородцева, К.М. Тахтарева, Б.Н. Чичерина, А.В. Дайси, А. Дюнана, Р. Карэ де Мальбера, Т. Курти, Ф. Эдэмса и У. Кеннингэма.
Объект исследования - конституционно-правовые отношения, возникающие в связи и по поводу референдума как
формы непосредственной демократии.
Предмет диссертационного исследования - законодательство и практический опыт в области референдума. Также предмет исследования составили роль и место такого явления правовой действительности, каким является референдум, в поступательном развитии российского общества и государства; условия, способствующие эффективному применению референдума в Российской Федерации. В работе анализируется референдум, как форма непосредственного народовластия, неотъемлемый институт демократии, с одной стороны, и как инструмент правотворчества, с другой.
Проблема конституционно-правового регулирования референдумов в Российской Федерации относится к числу недостаточно изученных, практически отсутствуют исследования по данной теме применительно к современной российской действительности. Потребности в познании референдума как явления правовой действительности в России и как конституционно-правового института не удовлетворяются из-за нехватки работ, в которых рассматривается данный вопрос. Непосредственно референдуму посвящены работы В.Ф. Котока «Референдум в системе социалистической демократии»,1 а также Ю.А. Дмитриева и В.В. Комаровой «Референдум в системе народовластия»,2 первая из работ была написана, когда практика проведения референдумов в России отсутствовала, вторая -когда опыт проведения референдумов появился, но законодательство находилось на стадии формирования. На данный момент изменилось законодательное оформление референдумов различных уровней в Российской Федерации и значительно
1 Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964.
2 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
расширилась практика организации и проведения референдумов, а также судебная практика как Конституционного Суда РФ, так и судов общей юрисдикции. Тем самым, необходимость в исследовании данного вопроса не отпала.
Цели и задачи исследования. Цель научных изысканий состоит в комплексном рассмотрении проблемы становления, развития и перспектив референдума в России, в теоретической разработке темы прямого участия народа в управлении делами государства (государственного или муниципального образования) на основе анализа федерального законодательства и актов о референдуме субъектов РФ, действующих на протяжении последнего десятилетия.
Целью диссертационного исследования также является отображение роли конституционно-правовой основы, определение соответствия действующего законодательства существующим потребностям в регулировании референдумов всех уровней.
В соответствии с поставленной целью задачами исследования являются:
- всестороннее исследование историко-правовых аспектов возникновения и развития референдума как формы участия народа в осуществлении власти;
- определение политико-правовой природы референдума, формулирование четких критериев отграничения референдума от иных форм прямой демократии;
- проведение системного анализа нормативного регулирования по вопросам референдума на общефедеральном и региональном уровнях;
- оценка эффективности законодательства по вопросу о референдуме в субъектах РФ;
- анализ вопросов обеспечения государством основ-
ных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в референдумах всех уровней;
- выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании референдума;
- рассмотрение основных путей совершенствования законодательства о референдуме.
Методологическая основа исследования. В работе применялись как общенаучные методы познания (диалектико-мате-риалистический; социологический; системного, функционального и структурного анализа; логического моделирования), так и специальные (сравнительного правоведения; нормативно-логический; историко-юридический).
Теоретическая и эмпирическая основа исследования. Для разработки темы использовались теоретические исследования по проблемам права на участие в референдуме, в целом на участие в управлении делами государства. Временной диапазон изученных работ достаточно широк: дореволюционные издания, работы советского периода России, современные исследования. Выводы ученых-юристов, имели важное теоретическое значение для раскрытия различных аспектов исследуемого вопроса.
Эмпирическую базу диссертационной работы составили действующее законодательство Российской Федерации и субъектов РФ, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и полученные автором самостоятельно. Результаты изучения представлены, в том числе, в виде таблицы, имеющейся непосредственно в тексте работы.
Научная новизна диссертационной работы определяется комплексным подходом к институту референдума в современ-
10
ной России. Отдельные стороны исследуемой темы получили раскрытие в работах, посвященных, главным образом, состоянию избирательной системы в Российской Федерации, избирательной реформе и работе избирательных комиссий.
Новизна работы заключается в исследовании референдума с применением системного метода изучения его возникновения, развития и совершенствования в конкретных исторических условиях, в выявлении позитивного потенциала, присущего референдуму, что дает возможность сделать вывод о целесообразности дальнейшего использования данной формы непосредственной демократии в Российской Федерации.
Новизна исследования проявляется в подходе к рассмотрению референдума с учетом степени разработанности темы. В этом контексте диссертация выступает в качестве одного из первых специальных комплексных исследований.
Исследована эволюция применения референдума, проведен анализ проблем, возникающих в процессе его использования, сделан вывод о том, что дальнейшее расширение применения референдума объективно необходимо на местном уровне; на уровне федерации к его возможностям следует подходить более критически, тем не менее оставляя за народом право на вынесение решения по важнейшим вопросам.
Впервые предметом углубленного анализа стали достоинства и недостатки референдума. Это позволяет полнее выявить социальную ценность данного явления и юридическое значение закрепления референдума в Конституции РФ как высшего непосредственного выражения власти народа. Новизна работы - и в анализе соотношения (баланса) преимуществ и негативных сторон в использовании референдума, что позволило выявить механизмы, влияющие на качественные ха-
рактеристики решения референдума, уточняющие сферу приложения сил законодателя.
По новому осмыслен ряд теоретических положений, обоснован конструктивный подход к практическому применению референдума, дана общая характеристика референдума как явления российской действительности.
В работе анализируются особенности организации и проведения референдумов в ряде субъектов Российской Федерации, внесены практические рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Содержащиеся в диссертационном исследовании положения направлены на углубление, обобщение и обогащение теоретических и конституционно-правовых основ референдума.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Референдум занимает особую нишу в спектре средств правового регулирования. Равноценная замена референдума иными формами прямой и представительной демократии невозможна.
2. Опыт использования референдума в Российской Федерации подтверждает его способность быть действенным правовым инструментом реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства.
3. Интегративный характер процесса правотворчества путем референдума проявляется как в юридическом, так и социальном аспектах. При наличии общества, не находящегося в состоянии острого кризиса, и с учетом факторов, сглаживающих недостатки, присущие референдуму как и любому другому явлению, всенародные голосования будут способствовать совершенствованию государства, правовой системы и развитию гражданского общества.
12
4. Усовершенствованная модель референдума способна помочь налаживанию связи «власть - граждане» и, одновременно, повысить уровень политической культуры народа, необходимый для построения цивилизованного общества и подлинно демократического государства.
5. Наличие коллизий между законодательством РФ и регионов по вопросу о референдуме - свидетельство заинтересованности субъектов РФ во введении референдума в практику. Устранение несовпадений необходимо, но скрупулезная запрограммированность регионального регулирования референдума со стороны федеральных законов - пресс, под которым не может развиться полноценное законодательство регионов.
6. Обоснована необходимость совершенствования форм и методов работы по формированию законодательной базы о местном референдуме в субъектах РФ. Референдум как форма непосредственного участия населения в осуществлении власти на местном уровне - перспективная сторона в использовании референдума.
7. Предложения по более активному приспособлению для России наработок, имеющихся в практике зарубежных стран, опыт которых показывает наиболее значимые моменты в вопросах законодательного оформления порядка проведения кампаний по организации референдумов различных уровней.
В исследовании сделаны обобщения и выводы, имеющие, на взгляд автора, научное и практическое значение, усилена аргументация выдвинутых в специальной литературе положений и предложений.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и предложения развивают и дополняют соответствующие положения конституционного права
п
России и зарубежных стран, а также муниципального права и могут быть применены при подготовке курсов по данным дисциплинам и спецкурсов по проблемам непосредственной демократии.
Практическое значение исследования. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства о референдуме; в научно-исследовательской работе при анализе проблем законодательства о референдуме и практики его применения; при профессиональной подготовке работников избирательных комиссий, аппарата законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, при подготовке кадров в системе органов местного самоуправления.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в области теории и практики референдума, в том числе для обоснования необходимости применения референдума в современной России и расширения его использования на местном уровне.
Практические предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в процессе законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Апробация результатов исследования. В 2000 году автор исследования участвовала в подготовке проекта закона об областном референдуме в Нижегородской области.
Материалы диссертации прошли апробацию в процессе преподавания спецкурса «Непосредственная демократия», читаемого автором, а также при ведении семинаров по конституционному праву Российской Федерации на юридическом факультете Нижегородского государственного университета
14
имени Н.И. Лобачевского.
Ряд положений, содержащихся в работе, был изложен в выступлениях автора на ежегодных региональных научно-практических конференциях молодых ученых-юристов «Российское право в период социальных реформ» (Нижний Новгород, 18-19 ноября 1997 года, 20 - 21 ноября 1998 года, 19 ноября 1999 года), на «круглом столе», проведенном юридическим факультетом ННГУ в связи с пятидесятилетием Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года (Нижний Новгород, ноябрь 1998 года), на четвертой нижегородской сессии молодых ученых (Дзержинск, 3-6 октября 1999 года).
Основные положения и выводы диссертационного исследования прошли апробацию в опубликованных статьях автора: «Развитие местного самоуправления» (в сборнике «Проблемы государственного и муниципального управления в современной России. - Н. Новгород, 1995.); «Институт референдума в современной России» (в сборнике «Российское право в период социальных реформ». - Н. Новгород, 1998.); «Непосредственная демократия и ее роль в развитии общества» (в Вестнике ННГУ. Серия «Право», 1998.); «Уровень юридической техники в законодательстве субъектов РФ по вопросам о референдуме и народной инициативе» (в сборнике «Четвертая нижегородская сессия молодых ученых. Математические и гуманитарные науки». Ч. 1. - Нижний Новгород, 2000).
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и библиографии.
15
Глава I. Референдум как форма непосредственного осуществления публичной власти
§ 1. Непосредственная демократия и ее роль в реализации принципа народного суверенитета
Равенство и свобода могут быть достигнуты там, где все граждане равным образом и в наибольшей степени непосредственно участвуют в управлении.
Аристотель
В наше время термин «демократия» имеет множество различных трактовок. Более того, нельзя с полной уверенностью сказать, что какое-то одно из определений демократии характеризует ее сущность вернее, чем все остальные. Можно соглашаться или спорить с разными взглядами на это явление (особенно если одно понятие - «демократия» накладывается на другое - «государство»), но вопрос об истинном содержании соединения двух сложных и разноплановых понятий остается разрешенным не до конца. Тем более интересно, что за этим соединением открывается - существующая или эфемерная реальность.
Чем же хороша демократия? Попытаемся найти ответ у классиков. Например, в Энциклопедии французских философов-просветителей XVIII века Дидро и Д'Аламбера. Вот как они определяют демократию: «Демократия - это одна из простых форм правления, при которой народ как целое обладает верховной властью. Любая республика, где верховная власть находится в руках народа, - демократия; если же она только у части народа, то это аристократия».1 По мнению авторов Эн-
1 История в энциклопедии Дидро и Д'Аламбера. Л., 1978. С 104.
16
циклопедии, «счастливыми прерогативами» демократии являются воспитание великих людей и «воспитание умов» всех представителей нации в целом, так как при народном правлении все участвуют в управлении государством в соответствии со своими качествами и достоинствами, все прилагают свои силы и способствуют общему благу, потому что любые изменения полезны или вредны для всех членов общества. В то же время при демократии каждый гражданин не обладает ни всей суверенной властью, ни даже ее частью. Эта власть сосредоточена в общем собрании народа, созываемом согласно законам. Такое понимание демократии несколько устарело, так как «неразбавленная» (только прямая) демократия невозможна в современном мире.
Демократия - это своего рода абстракция, которая является идеальной моделью для реальных государств. Полной демократии не существует ни в одной из современных стран. И в то же время - это постоянно развивающаяся социально-политическая субстанция. Ценность ее состоит в том, что она выступает своеобразным ориентиром в политическом развитии общества.
Большинство государств сегодня считают себя демократическими или двигающимися в направлении построения демократии. Это всеобщее признание демократии влечет многообразие возможных вариантов демократизации общества и государства, разобщенность в применении демократических концепций из-за больших различий, существующих между политическими системами. Отличия в практике построения демократий ведут к теоретическим спорам о концептуальной согласованности, а также к разрыву между абстрактными выкладками правоведов и политологов и реальной дей-
17
ствительностью.
Так как демократия с греческого буквально переводится как народовластие, то, в полном смысле слова означает самоуправление народа с отрицанием аппарата принуждения и, как следствие, наличия государства. На самом деле демократия на протяжении всего пути развития человеческого общества нигде не существовала без государства (если не брать в расчет так называемую «родовую демократию» первобытного общества). То есть на практике это явление присутствует в том обществе, где достигнут оптимальный баланс различных форм народовластия и осуществляется «правление не одного какого-либо класса, а всех классов вместе, всей массы народа в совокупности».1
Реальная демократия включает несколько обязательных моментов. Во-первых, формирование и осуществление государственной власти в соответствии с волей большинства народа. Во-вторых, формирование государственной власти с соблюдением демократических процедур (путем свободных выборов органов народного представительства). В-третьих, возможность непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти - в случае проведения референдума. В-четвертых, равноправие граждан при участии в формировании политической воли, определение этой воли большинством голосов.
Демократический принцип большинства претворяется в жизнь посредством прямой и представительной демократии. Эти формы демократии взаимно дополняют друг друга. Основным критерием деления демократии ни прямую и представительную является способ волеизъявления народа:
1 Нстгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991. С. 545