ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Государственно-правовое развитие России на протяжении XX столетия претерпело существенные изменения. Произошел переход от феодального самодержавия, имперского государственного строя через полновластие советско-партийных органов (1917-1991 гг.) к построению российского государства на основе общепризнанных принципов демократических форм правления, государственно-территориального устройства и политического режима. На этом фоне происходит переосмысление роли главы государства, в частности президента, в системе высших органов государственной власти. С момента учреждения должности Президента СССР (1990 г.) и России (1991 г.), а также должности президента во многих республиках в составе Российской Федерации, вопрос о статусе и значении президента является одним из основных в теории и практике российского конституционализма.
Демократические преобразования, наметившиеся в конце 80-начале 90-х гг., привели к отказу от монополии на государственную власть одной политической партии - КПСС и Советов как единых «полновластных» государственных органов снизу доверху. В основу организации системы органов государственной власти были положены принципы верховенства Конституции и закона, парламентаризма, разделения властей и политического плюрализма. Развитие этих принципов привело к необходимости введения института президента. При всем несовершенстве данного института в СССР (1990-1991 гг.) и России до принятия Конституции РФ 1993 г. он показал эффективность арбитража и персональной ответственности высшего должностного лица в условиях разделения и сбалансирования законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей.
Конституция Российской Федерации 1993 г. ознаменовала новый этап в развитии института президента в России. Несмотря на то, что в обществе продолжаются дискуссии вокруг вопросов о порядке замещения должности Президента РФ, объеме его полномочий, характере взаимоотношения с иными высшими органами государственной власти, сегодня не подвергается сомнению важность роли Президента РФ в деле обеспечения координации деятельности
различных ветвей власти и территориальной целостности российского государства.
Специфика рассматриваемого института состоит еще и в том, что его конституционно-правовое оформление в Российской Федерации происходит на двух уровнях: 1) общефедеральном уровне (со времени введения поста Президента РСФСР в 1991 г.); 2) уровне субъектов Российской Федерации (в республиках). В российской науке конституционного (государственного) права отсутствует специальное исследование института президента в субъектах РФ, что вызывает необходимость обобщения, сравнительного анализа и юридической оценки функционирования этого института в республиках. Данное положение приобретает особое значение в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленного на дальнейшее закрепление правовых основ деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ условий становления института президента в России, проблем и путей оптимизации правового положения Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации. Соответственно поставленной цели выдвигаются задачи исследования:
• теоретическое обоснование роли президента в системе высших органов государственной власти, раскрытие соотношения между категориями «институт президента» и «институт президентства»;
• анализ отношения к институту президента в государственно-правовой теории царской России и советского государства;
• выявление причинной обусловленности конституционно-правового закрепления должности Президента в СССР в 1990-1991 гг., а также в Российской Федерации и республиках в ее составе;
• выделение общих закономерностей и особенностей развития института президента в Союзе ССР, Российской Федерации и республиках - субъектах РФ;
• соотношение правового статуса Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации с правовым статусом президентов зарубежных государств-республик;
• определение основных проблем функционирования института президента в России и путей их преодоления.
В работе подробно анализируются действующее законодательство и правоприменительная практика, статистические, социологические и аналитические материалы, различные научные позиции и предложения по совершенствованию института президента в Российской Федерации.
В развитие цели и задач исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1.В системе центральных органов государственной власти республик важное место занимает президент, выступающий всегда в качестве формального главы государства и нередко формального главы исполнительной власти. Правовые нормы, регулирующие порядок замещения должности президента и прекращение его полномочий, осуществление полномочий и взаимоотношения президента с иными органами государственной власти, составляют институт президента как один из институтов конституционного (государственного) права. Одновременно категория «институт президента» в отечественной юридической науке используется как синоним категорий «должность», «государственный орган».
2. В силу непризнания республиканской формы правления в государственно-правовой теории и практике самодержавия России до 1917 г. вопрос о введении поста президента российского государства не получил своего конституционно-правового развития.
3. Отход России с конца 1917 г. от построения государства-республики на основе признания принципов верховенства Конституции и законов, разделения властей, парламентаризма, политического плюрализма сопровождался учреждением советской формы правления при доминирующей роли руководящей политической организации - КПСС и отрицанием необходимости введения поста персонифицированного главы государства - президента, известного большинству зарубежных государств-республик.
4.Конституционно-правовое закрепление института президента в СССР в 1990 г., а затем и в России, носило революционный характер, знаменуя тем самым отказ от советской формы правления и социалистического политического режима.
5.Правовой статус Президента РФ по Конституции РФ 1993 г. соответствует в основных чертах (порядок замещения должности, прекращения полномочий, объем представительских полномочий и пр.) правовому статусу президентов республик с полупрезидентской, или «смешанной», формой правления. При этом очевидны и некоторые «нетипичные» черты правового статуса Президента РФ.
6. В настоящее время преимущественной формой правления в республиках - субъектах Российской Федерации является «смешанная» (полупрезидентская) республика.
7. Изменение исторической ситуации в России к началу XXI в. требует определенной корректировки правового статуса Президента России, включая вопросы о досрочном прекращении полномочий, частичном перераспределении полномочий между Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ, приведением в соответствие с формально-юридическим статусом Президента РФ его фактическое положение.
Степень разработанности темы. Институт президента (главы государства) занимает важное место в правовых исследованиях отечественных юристов на протяжении XIX-XX вв. Осуществляемые исследования условно можно разделить на четыре этапа. Первый (дореволюционный) этап представлен в трудах отечественных юристов, посвященных проблемам правового государства, а также организации института главы государства (А.С. Алексеев, В.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев и др.). В этот период идея учреждения поста президента находила отражение в документах некоторых российских политических партий, предлагавших установление в России республиканской формы правления. Так, согласно ст. 13 программы партии кадетов Россия должна быть парламентарной республикой, в которой исполнительную власть воз-
главляет президент, избираемый на определенный срок народным представительством1 .
Второй (советский) этап характеризуется неприятием и критикой института президента как буржуазного и антидемократического. На протяжении длительного времени подвергалась сомнению даже сама идея существования в ряду центральных органов государственной власти единоличного главы государства. Отмечалось, что вне зависимости от формы правления глава государства, будь то парламентарный президент или парламентарный монарх, есть не что иное, как остаток хотя и модернизированной феодальной государственности и с точки зрения последовательного буржуазного демократизма не имеет никаких разумных оснований для своего существования, поскольку его реальная роль и значение в управлении государством ничтожны. «Даже президент - это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Даже в республике глава государства - президент фактически орган рудиментарный, остаток некогда блистательной монаршей прерогативы»2. В противоположность «чисто буржуазному» принципу индивидуального главы государства указывалось, что «система высших органов государственной власти советского государства коренным образом отличается от системы высших органов буржуазного государства не только по своей классовой сущности, но и по своей структуре... Всю систему государственных органов возглавляет не глава государства, а высший представительный орган государственной власти - Верховный Совет СССР, обладающий всей полнотой власти»3.
Между тем, несмотря на классовый подход, многие фундаментальные работы советских ученых по государственному праву могут считаться достижением отечественной правовой науки (И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, И.С. Крылова, М.А. Крутоголов, И.Д. Левин, А.А. Мишин и др.).
Введение в начале 90-х гг. поста Президента СССР (а затем и РСФСР) ознаменовало начало третьего этапа теоретических исследований института
1См.: Политические партии в России: страницы истории. М., 1990. С. 93; История буржуазного конституционализма XIX века. М., 1986. С. 239. 2 См.: Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976. С. 247.
7
президента. Новый этап характеризовался переосмыслением роли президента в системе высших органов государственной власти, тесным увязыванием его учреждения с демократизацией государственного механизма. В это время появились работы ученых, посвященные обоснованию необходимости введения поста президента в советском государстве, анализу правового статуса Президента СССР и Президента РСФСР. Среди них можно выделить работы Э. Георгияна, В.Е. Гулиева, В.Д. Зорькина, Б.М. Лазарева, О.Г. Румянцева, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, З.М. Черниловского, М.А. Шафи-ра, В.Ф. Яковлева и др.
Принятие Конституции РФ 1993 г. привело к дальнейшему обновлению теории института президента и может считаться началом четвертого (современного) этапа соответствующих исследований. В последнее время различные аспекты правового статуса Президента Российской Федерации стали предметом исследования известных ученых С.А. Авакьяна, В.Ф. Воловича, Ю.А. Дмитриева, А.Л. Журавлева, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, Н.А. Сахарова и др. Между тем следует констатировать отсутствие комплексного ис-торико- и сравнительно-правового исследования становления института Президента России и республик в составе Российской Федерации. Некоторым исключением можно считать отличающуюся глубиной анализа нормативной и эмпирической базы положения Президента РФ монографию Л.А. Окунькова «Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика» (1996 г.).
Таким образом, в российской науке конституционного (государственного) права исследование обозначенной тематики только начинает развиваться.
Методологические и теоретические основы диссертации. Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: формально-юридический, структурно-функциональный, исторический, конкретно-социологический. Особое значение придается методу сравнительного правоведения. Использование указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты целостно и всесторонне. Теоретическую базу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционно-
См.: Государственное право СССР. М., 1967. С. 397.
8
го (государственного) права, теории и истории государства и права дореволюционной и новейшей эпохи.
Вопросы конституционного строя вообще и формы правления в Российской Федерации, в частности, широко освещены в работах известных ученых М.В. Баглая, A.M. Барнашова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, И. Шаблинского, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина. Теоретические проблемы развития института президента в республиках - субъектах Российской Федерации затронуты в трудах известных российских ученых в области государственно-территориального устройства, в том числе М.В. Золотаревой, Л.М. Карапетяна, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, СИ. Некрасова, В.А. Ржевского, И.А. Умновой и др.
В диссертационном исследовании представлены также работы многих дореволюционных ученых: Ю. Гачека, Д. Илимского, С.А. Котляревского, Г. Коха, К.А. Кузнецова, Н.О. Куплеваского, П.Г. Мижуева, Г.Г. Савича. При написании работы особый интерес вызвали труды зарубежных ученых, посвященные институту президента (в частности, Дж. Кэри, Р. Нойштадта, М. Шугарта).
Научная новизна исследования определяется постановкой актуальных вопросов и комплексным подходом к исследованию института президента в Российской Федерации. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток в науке конституционного (государственного) права обобщенного исследования развития взглядов на институт президента в дореволюционной России, советском государстве и современном российском государстве; причинной обусловленности введения института президента в последние годы существования СССР, а также в России 90-х гг. Кроме того, в работе дан сравнительно-правовой анализ института президента в республиках - субъектах РФ и соотношения его с институтом Президента России. Научная новизна характеризует все основные положения диссертационного исследования.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования использовались в докладах и сообщениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях, в частности, на республиканском научно-практическом семинаре «Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт» (Барнаул, 1996); межрегиональном научном
семинаре молодых ученых «Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых» (Барнаул, 1997); республиканской конференции «Современное российское право: федеральное и региональное измерение» (Барнаул, 1997); межрегиональном научно-практическом семинаре «Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства» (Барнаул, 1998), республиканских научных конференциях в Томском государственном университете (1997-1999).
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в девяти опубликованных научных статьях и тезисах докладов, а также в Практикуме по конституционному праву России (Барнаул, 1999). Они используются в процессе преподавания учебных курсов конституционного права России и зарубежных стран. Материалы диссертационного исследования могут найти применение и при преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, административного права.
Отдельные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы также для совершенствования действующего законодательства, в том числе в части правового регулирования порядка замещения должности Президента РФ и прекращения его полномочий, регламентации полномочий Президента РФ, президентов республик - субъектов Федерации и пр.
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных теоретических и нормативных источников, приложения.
10
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОЛОЖЕНИЯ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА (ПРЕЗИДЕНТА) В СССР И РОССИИ ДО 1993 г.
§ 1. Институт главы государства (президента) и система органов государственной власти в СССР и РСФСР (1917-1990 гг.)
Функционирование политического механизма современного государства предполагает наличие высших государственных органов. Среди них особое место занимают глава государства, парламент и правительство, положение которых зависит от ряда обстоятельств: политического режима, формы правления, государственного устройства, национальных, исторических и других особенностей, существующих в данной стране. Глава государства может выступать как индивидуальное должностное лицо, так и коллегиальный государственный орган. Преимущественно для всех современных государств характерно наличие индивидуального главы государства1. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Еще в 1912 г. российский государ-ствовед Ю. Гачек писал: «Демократия с разделением властей для проведения своей идеальной схемы выбрала единоличного главу, который со всей мощью опираясь на народ, мог бы стать действительным противовесом чрезмерно сильной законодательной власти и не сваливать ответственность магистра на чужие плечи»2.
Место и роль главы государства в политическом механизме страны обусловливают ту или иную разновидность формы правления данного государства, понимаемую как способ организации и взаимоотношений высших органов государства3. Традиционно различают две основные формы правления: монархию и
1 См.: Чудаков М.Ф. Институт президента в правовом государстве // Право и демократия: Межвуз. сб. научн. тр. Вып.5. Минск, 1992. С. 15.
2 См.: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Рига, 1912. С. 264-265.
3 См.: Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве
//Государство и право. 1994. № 1. С. 109.
11
республику. Монархия может быть абсолютной, дуалистической, парламентарной. При любой разновидности монархического правления правовое положение монарха характеризуется тремя основными особенностями: 1) династический способ занятия должности монарха, то есть посредством наследования; 2) несменяемость; 3) отсутствие юридической ответственности монарха4. До Февральской революции 1917 г. Россия по форме правления была монархией, где по Своду основных государственных законов верховная самодержавная власть принадлежала императору всероссийскому, а императорский престол наследовался по мужской линии по порядку первородства5.
В XX столетии широкое распространение получила другая форма правления - республика, которая может быть президентской, парламентской, «смешанной» или гибридной. Вне зависимости от разновидности республиканской формы правления главой государства чаще всего выступает президент. Термин «президент» происходит от латинского praesidens, что буквально означает «сидящий впереди» (в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях)6. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» стал употребляться после введения должности президента в США по Конституции США 1787 г.
В юридической литературе и политологии подробно исследованы характерные для должности президента черты. Во-первых, президент является должностным лицом, занимающим пост в результате выборов на определенный срок. Как правило, высшее должностное лицо республики президент всегда избирается гражданами - избирателями, парламентом или специальной коллегией вы-
4 В современных монархических государствах из вышеназванных общих черт имеются некоторые исключения. В частности, монархия может быть выборной. Так, в Малайзии Верховный правитель (Янг Ди-Пертуан Агонг) избирается на 5 лет Советом правителей из числа входящих в его состав наследственных султанов. - См.: Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. Минск, 1998. С. 304.
5 См.: Государственный строй Российской империи накануне крушения: Сборник законодательных актов /Сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. М., 1995. С. 5-17.
6 См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С.5.
12
борщиков, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота7.
Во-вторых, президентский пост, как правило, индивидуален. Иными словами, во главе государства стоит одно лицо, правомочное принимать юридически обязательные решения. Исключение составляют случаи, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Так, в Швейцарской конфедерации функции главы государства и правительства осуществляет Федеральный совет, состоящий из семи членов, избираемых на 4 года федеральным собранием (парламентом). Председательствует в Федеральном совете президент Союза, который избирается на один год федеральным собранием из числа членов Федерального совета. Традиционные функции главы государства исполняются как Федеральным советом, так и президентом, которые совместно являются правительством Союза8.
В-третьих, президент несет юридическую и политическую ответственность за свои действия в соответствии с Конституцией и действующим законодательством страны.
Существуют различные подходы к определению термина «президент». С общесоциологических позиций в содержание понятия «президент» на передний план выносятся такие вопросы, как условия и причины введения поста президента, его социальной опоры и влияния на общественное развитие9. Политический подход нацелен на раскрытие категории «президент» преимущественно на основе конкретной политической ситуации в государстве. Здесь существенную роль играют вопросы партийной принадлежности президента, его политических взглядов и симпатий, реального политического веса в поддержании управляемости государства и воздействии на отдельные государственные структуры10.
7 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 156.
8 См.: Ильинский И.П. Государственный строй Швейцарии. М. 1959. С. 43-44.
9 См.: Neustadt R. Presidential power and the modern presidents: the politics of leadership from Roosevelt to Reagan. - New York: The Free Press, A Division of Macmillan, Inc, 1990. Pp.3-50.
10 См.: Шугарт М., Кэри Д. Президентские системы // Современная сравнительная политология. Хрестоматия. М., 1997. С. 198-246.
13
В работах ученых-юристов содержание понятия президента обычно охватывается институтом президента. В данном случае институт президента выступает как один из институтов конституционного (государственного) права, то есть как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Как отмечает Б.П. Елисеев: «Институт президента -это система конституционных норм, предметно и функционально определяющих правовой статус выборного главы государства, регулирующих его положение в системе государственных органов, предусматривающих порядок избрания, замещения и отстранения от должности»11.
На наш взгляд, институт президента имеет сложную структуру, которая включает в себя 3 группы норм: 1) нормы, устанавливающие порядок замещения должности президента; 2) нормы, определяющие его функции и полномочия; 3) нормы, регламентирующие прекращение исполнения полномочий президента. Каждая из этих более или менее обособленных групп правовых норм выступает как субинститут по отношению к институту президента в целом. Например, прекращение исполнения президентских полномочий составляют отставка, отрешение президента от должности и др. Данный подход к определению института президента лежит в основе исследования в настоящей работе.
Следует отметить, что в отечественной юридической литературе наряду с понятием «институт президента» используется понятие «институт президентства»12. Так, А.Л. Журавлев и А.Ш. Султанов определяют президентство (в узком смысле) как должность, пост президента13. Представляется, что институт президентства следует рассматривать в широком смысле и включать в него комплексную характеристику положения президента, показывающую особенности
11 См.: Елисеев Б.П. Институт Президента Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 10.
12 См.: Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Единовластие и институт президентства в Российской Федерации // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 1. С. 11-14; Скуратов Д. Институт президентства в республиках Российской Федерации парламентского типа // Право и жизнь. 1996. № 10. С. 53-72.
13 См.: Журавлев А.Л., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса Президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации / Под ред.
Ю.А. Дмитриева. М., 1997. С. 17.
14
его взаимодействия с другими государственными, политическими структурами и обществом в целом, а также организацию и деятельность различных структурных подразделений, обеспечивающих нормальное функционирование главы государства.
Вопросы учреждения поста президента возникали в разные периоды истории российского государства, приобретая особую актуальность, как правило, во время глубоких политических реформ, и были тесно связаны с теорией разделения властей, как одним из принципов правового государства. Эти идеи содержались, например, в конституционных проектах Н. Муравьева, М.Н. Новикова и М.М. Сперанского14. Некоторые аспекты организации института главы государства рассматривались в трудах дореволюционных отечественных юристов - А.С. Алексеева, В.М. Ковалевского, С.А. Котляревского, П.И. Новгородцева и др.15.
Пришедшее к власти в результате Февральской революции Временное Правительство исходило из того, что определение формы правления в России и принятие Конституции (Основного закона) страны относятся к ведению Учредительного Собрания16. Разработка общего проекта Конституции Российской республики была возложена на Особую комиссию при так называемом Юридическом совещании, на которое Постановлением Временного Правительства от 26 июня 1917 г. были возложены «подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного собрания». В состав Особой комиссии вошли наиболее авторитетные ученые-юристы - А.А. Боголепов, В.М. Гессен,
14 См.: История буржуазного конституционализма XIX века. М., 1989. С. 157.
15 См.: Илимский Д. Основы президентской власти. М., 1917. С. 30; Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915. С. 237, 355-367; Он же. Конституционное государство: опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907. С. 182; Кох Г. Очерки по истории политических идей и государственного управления. СПб., 1892. С. 403; Кузнецов К.А. Новая Русская Конституция. Одесса, 1917. С. 20; Мижуев П.Г. Глава государства. Организация высшей исполнительной власти в главных странах современного мира. СПб., 1906. С. 92; Савич Г.Г. Новый государственный строй России. СПб., 1907. С. 602.
16 См.: Декларация Временного Правительства от 31 марта 1917 г. // Хрестоматия по истории России 1917-1940 гг. / Под ред. М.Е. Главацкого. 2-е изд., М.,
1995. С. 15.
15
В.Ф. Дерюжинский, А.И. Ивановский, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, А.Э. Нольде, Э.Э. Понтович и др.17.
В законопроект предполагалось включить статьи, регламентирующие статус президента республики (в первую очередь способ его избрания и ответственность). Среди разработанных Особой комиссией документов наиболее значительным представляется Проект закона об организации «временной исполнительной власти при Учредительном Собрании», обнаруженный в делах Юридического совещания и помеченный 9 октября 1917г.18. Согласно проекту осуществление исполнительной власти предполагалось возложить на «временного президента Российской республики» «впредь до постановления Учредительного Собрания о его переизбрании, но не более 1 года» (ст. 1,4). Подобная формулировка позволяла не только юридически оформить передачу власти Временным Правительством Учредительному Собранию, но также обеспечить преемственность института главы государства, реализацию конституционных проектов партии кадетов о сильной власти.
Временный президент, избираемый посредством закрытой баллотировки, должен был осуществлять свои полномочия под «надзором Учредительного Собрания и при содействии Совета Министров, пользующихся доверием Собрания» (ст.2). Весьма показателен обширный круг полномочий временного президента. В проекте указывалось, что президенту принадлежит законодательная инициатива - «право почина по делам законодательным» - с тем, что законопроекты вносятся на рассмотрение Учредительного Собрания Советом Министров от имени президента. Все законы, принятые Учредительным Собранием, сообщаются президенту, который немедленно препровождает их для обнародования через Правительственный Сенат в установленном порядке.
Далее в проекте подчеркивалось, что президент наблюдает за исполнением законов и делает для этого необходимые распоряжения, издает указы об устройстве, составе и порядке действий правительственных учреждений, за исключением судебного ведомства, испрашивая необходимые кредиты у Учредительного Собрания, разрешает все дела управления, установленные для испол-
17 См.: Левчук С. Конституционные проекты Временного Правительства России в межреволюционный период 1917 года // Право и жизнь. 1996. №10. С. 143.
16
нительной власти (ст. 8-10). Проект предусматривал, что президент руководит внешними сношениями с иностранными державами, а по вопросам войны и мира, договоров с иностранными государствами входит с соответствующими представлениями в Учредительное Собрание (ст.11). «Временному президенту принадлежит верховное начальство над всеми вооруженными силами Российской республики» (ст. 12).
Определяя полномочия президента, законодатель взял за образец Основные законы Российской империи 1906 г. в той части, где закреплялись прерогативы монарха, о чем свидетельствуют и следующие положения проекта. Президент мог назначать и увольнять «председателя Совета Министров и министров, а также тех должностных лиц гражданского и военного ведомства, кои на основании действующих узаконений назначаются и увольняются верховной властью» (ст. 13). Кроме того, он должен был председательствовать на заседаниях Совета Министров (лишь в его отсутствие эта функция должна была выполняться председателем Правительства) и лично к нему не могло быть «предъявлено никаких запросов» со стороны членов Учредительного Собрания (ст. 17). Обращает на себя внимание крайняя расплывчатость положений проекта об ответственности президента перед Учредительным Собранием. В нем лишь имелись упоминания о письменных и устных «объяснениях» президента, представляемых Собранию (ст.6). Непосредственная ответственность перед Учредительным собранием за «общий ход государственного управления» возлагалась не на президента, а на председателя Совета Министров и отдельных министров (ст. 19). Более того, они же отвечали перед Собранием «за скрепленные президентом указы и распоряжения». Иными словами, сознавая опасность полной идентификации положения временного президента с монархом, создатели законопроекта предусмотрели вариант использования института контрассигна-туры: «указы и распоряжения временного президента скрепляются председателем Совета Министров или одним из министров и без таковой скрепы не приводятся в исполнение» (ст. 14). Президент, согласно этой юридической формуле, мог всегда свести свою ответственность к ответственности министров, что обеспечивало возможность восстановления в России сильной власти - учреж-
18 См.: Там же. С. 155-156.
17

---

часть из работы
См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 697.
69 См.: Журавлев А., Дмитриев Ю. Нужен ли России закон о Президенте? // Пра-
во и жизнь. 1996. № 9. С. 103-104; Концептуальные положения новой Конститу-
ции республики // Государство и право. 1992. № 8. С. 27.
70 Само понятие "президент" в конституционно-правовом смысле означает гла-
ву государства. Ради этого данный институт и был создан в мировой практике.
118
При характеристике полномочий Президента РФ в первую очередь следует исходить из определения Конституцией РФ Президента Российской Федерации как главы государства (ст.80). В ранее действовавшей российской Конституции в основу правового статуса Президента была положена иная концепция: Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР (ст. 121 (1)). Такое изменение было вызвано необходимостью наделения Президента РФ полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения властей. Кроме того, придание российскому Президенту статуса главы государства является традиционным для многих стран мира. Это связано преимущественно с персонификацией представительства суверенного государства как внутри страны, так и в международных отношениях70.

В юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что Конституция РФ, определяя основные направления деятельности главы государства, не указывает на конкретные правовые формы, в которых они должны воплощаться, а также на пределы их распространения71. Более того, на практике не всегда представляется возможным разграничить основные проявления той или иной функции. Например, Указ Президента РФ от 23 ноября 1996 г. "О мерах по обеспечению дальнейшего мирного урегулирования в Чеченской Республике" направлен не только на защиту конституционных прав и свобод граждан, но и на обеспечение государственной целостности и безопасности Российской Федерации72.

Такая его роль внутренне присуща любой современной демократической республике, где есть пост президента, даже если в Основном законе государства об этом прямо и не говорится. Например, в Конституции США (ст. II раздел 1) Президент охарактеризован как должностное лицо, осуществляющее исполнительную власть. Однако, как справедливо замечает М.А. Краснов, общепризнанно, что Президент США выполняет и функцию главы государства. - См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 397.
71 См.: Суворов В.Н. Конституционные пределы полномочий Президента Рос-
сийской Федерации (по материалам Конституционного Суда РФ) // Труды Мос-
ковской государственной юридической академии: Сборник статей. М.,1998.№ 3.
С.4-6; Чеботарев Г.Н. Президентская власть в системе государственной власти
Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. № 4. С. 99.
72 См.: Российская газета. 1996. 26 ноября.
73 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федера-
ции. М., 1995. С. 327; Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е
изд-е. М., 1996. С. 358.
Не вызывает сомнения точка зрения Е.И. Козловой, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина и других российских государствоведов, полагающих, что в реализации всех вышеперечисленных функций Президент РФ может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать в рамках Конституции РФ73. Иная оценка конституционного порядка реализации функций Президента РФ дана в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. №2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченкой Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. №2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. №1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993г. №1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.

1995 г. по делу о проверке конституционности ряда актов, связанных с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике. Суть ее заключается в следующем: Конституция РФ определяет, что Президент действует в установленном ею порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст.ст. 83-89 Основного Закона РФ, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ч.З ст.90 Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство РФ в соответствии с п. "ж" ч.1 ст.114 Конституции РФ задач во исполнение указов главы государства74. Все это свидетельствует о широком понимании Конституционным Судом РФ президентских функций (ст. 80 Конституции РФ), не сводящем "установленный Конституцией порядок" только к конкретным конституционным полномочиям. Данное толкование имеет важное значение в определении компетенции Президента РФ, его роли в государственной системе. Именно о таком широком понимании Конституционным Судом РФ рассматриваемых нами положений Основного закона РФ

говорит и то, что он не связывает действия Президента по обеспечению государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях только предусмотренными Конституцией способами и формами (в частности, исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения).
В соответствии с Конституцией РФ Президент обладает широким кругом полномочий, вытекающих из его статуса как главы государства и обеспечивающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции. В юридических исследованиях принято объединять полномочия Президента России в различные группы. Так, А.П. Любимов предлагает следующую классификацию полномочий главы государства: 1) полномочия в области кадровой политики; 2) полномочия, относящиеся к взаимоотношениям с Федеральным Собранием; 3) полномочия в области разрешения разногласий; 4) в области внешней политики; 5) в области гражданских прав75. Ю.А. Дмитриев и А.Л. Журавлев выделяют внутренние и внешние полномочия Президента. При этом ко второй группе отнесены такие полномочия, как руководство внешней политикой России, представительство государства в международных отношениях и др. Полномочия Президента во внутриполитической сфере в свою очередь подразделяются на следующие группы: полномочия в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также традиционные полномочия главы государства76.

Любимов А.П. Конституция Российской Федерации. М., 1998. С. 55-59. 76 См.: Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Президент Российской Федерации: правовое положение // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 2. С. 8-9.
На наш взгляд, эти классификации не в полной мере отражают специфику функций Президента РФ, установленных в ст.80 Конституции, а также характер взаимодействия главы государства с другими органами государственной власти Российской Федерации. Ориентируясь на указанные критерии, полномочия Президента РФ можно разделить на следующие группы: 1) полномочия в сфере осуществления исполнительной власти; 2) в области законодательства и взаимодействия с Федеральным Собранием РФ; 3) в сфере организации судебной власти; 4) в области обеспечения безопасности и обороны государства; 5) в области внешней политики и международных отношений; 6) иные полномочия главы государства.

При разработке Основного закона 1993 г. предлагалось закрепить следующую конституционную формулу: "Президент - глава исполнительной власти". Однако данное предложение не получило поддержки. По мнению Координатора группы представителей товаропроизводителей и предпринимателей по доработке проекта Конституции РФ В.Ф. Шумейко, "лучшей формой в современных условиях" является власть президентская, "когда Президент - глава государства и в этом государстве есть четкий принцип разделения властей на парламентскую, исполнительную и судебную". - См.: Конституционное совещание. Стенограмма. Материалы. Документы. М., 1995. Т.1. С. 233; Т.З. С. 233-234; Т.5. С. 382-384, 389; Т.6. С. 47.
78 См.: Российская газета. 1997.23 декабря.
Полномочия Президента РФ в сфере осуществления исполнительной власти. Концепция исполнительной власти, воспринятая Конституцией РФ 1993г., принципиально отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. (с изменениями и дополнениями). Суть новизны состоит прежде всего в том, что отныне Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Согласно ст.110 Конституции РФ 1993 г. исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации77. Более того, в ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 31 декабря 1997 г.) оно определяется как орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации78. Тем самым устанавливается определенность конституционной роли Президента в государственном механизме. Между тем Основной Закон наделяет Президента большим объемом полномочий в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью исполнительной власти. Анализ конституционных полномочий главы государства позволяет сделать вывод, что многие из них непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо приближены к исполнительной власти (формирование и отставка Правитель


ства, право председательствовать на его заседаниях, отменять акты Правительства)79.
Согласно ст. 83 Конституции РФ Президент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ. Предложение о кандидатуре премьер-министра вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой (ч.2 ст.111). Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти, утверждение которой прерогатива главы государства. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании ст.ст. 71 (п. "г"), 76 (ч.1) и 112 (ч.1) Конституции РФ в понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включается перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий80. Так, 17 августа 1999 г. Указом Президента РФ была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований, входящих в нее органов81.
В современных исследованиях по вопросу взаимоотношения главы государства и Правительства РФ уже неоднократно делался вывод о то, что для правового статуса Президента РФ характерно сочетание полномочий главы государства и главы исполнительной власти. - См.: О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. №8. С.5; Окуньков Л.А. Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 77; Цабрия Д. Новый Основной Закон и исполнительная власть // Российская Федерация. 1994. № 7. С. 14. 80См.: Российская газета. 1999. 10 февраля.

Президент РФ имеет обширные полномочия по назначению остальных членов Правительства. По предложению Председателя Правительства РФ он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. При этом согласия Государст

венной Думы на решение этих кадровых вопросов не требуется. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ, а также принимать решение об его отставке (п.п. "б", "в", "д" ст.83). Конституция РФ не устанавливает оснований, а также временных ограничений для использования этого полномочия Президентом. Решение об отставке Правительства может быть принято в силу нерезультативности проводимой им социально-экономической политики, необходимости значительных персональных перестановок в Правительстве, каких-либо политических соображений, в частности, оно может быть использовано как средство корректировки экономического курса. Так, 12 мая 1999 г. в телеобращении, посвященном отставке Правительства РФ, Президент РФ Б.Н. Ельцин указал на отсутствие решительных действий по преодолению кризиса в экономике и социальной сферы со стороны Правительства РФ, возглавляемого Е.М. Примаковым82. 9 августа 1999 г. Президент вновь отправил в отставку Правительство РФ, действовавшее под руководством СВ.
83
Степашина .
К отмеченным полномочиям главы государства примыкает право решающего влияния на назначение Председателя Центрального банка РФ. Хотя последний и не входит в структуру исполнительной власти, занимая автономное положение, вся деятельность Правительства неразрывно связана с финансово-кредитным обеспечением. Согласно п. "г" ст.83 Конституции глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также ставит вопрос об освобождении его от занимаемой должности.

См.: Там же. 18 августа. 82 12 мая 1999 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин подписал Указ "О Председателе Правительства Российской Федерации", в котором на основании ст.ст.83, 117 Конституции РФ объявил об отставке Правительства РФ. - См.: Там же. 1999. 13 мая.
В Основном Законе 1993 г. закреплен ряд механизмов, посредством которых Президент РФ может оказывать влияние и на повседневную работу органов исполнительной власти. Во-первых, в силу п. "ж" ст.114 глава государства вправе возложить на Правительство РФ осуществление иных полномочий, по

мимо предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Во-вторых, нормативные указы Президента наряду с Конституцией РФ и федеральными законами выступают в качестве основы для издания Правительством РФ постановлений и распоряжений (ст.115). В-третьих, в случае противоречия актов Правительства РФ Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом Российской Федерации (ч.З ст. 115). В-четвертых, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст.85). Примеров реализации этого полномочия достаточно. Так, 18 марта 1994г. Президент РФ своим указом приостановил действие постановления правительства Ленинградской области от 7 февраля 1994 г. "О мерах по подготовке и проведению выборов в законодательное собрание Ленинградской области, органы местного самоуправления и областного референдума по проекту устава Ленинградской области" в части проведения областного референдума, поскольку это нарушает положения ч.2 ст.66 Конституции РФ84.

См.: Там же. 10 августа.
84 См.: Там же. 1994. 22 марта.
85 Подробнее об этом см.: Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные
органы зарубежных стран: конституционно- правовой аспект. М., 1998. 192 с.
Как глава государства, имеющий самостоятельные и очень широкие полномочия, Президент формирует свою Администрацию. Это право Президента также в известной степени обеспечивает нормальное функционирование исполнительной власти. Администрация Президента представляет собой систему рабочих органов, призванных содействовать Президенту в осуществлении его конституционных полномочий. Такой вспомогательный аппарат существует при главах государств повсеместно (например, Аппарат Белого дома в США, Служба Елисейского дворца во Франции и др.)85. В соответствии с Положением об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г. (в ред. от 11 августа 1998 г.), в функции Администрации входит подготовка законопроектов для внесения их в Государственную

Думу, подготовка проектов и выпуск указов, распоряжений и обращений Президента, обеспечения деятельности Совета Безопасности РФ и Совета обороны РФ, осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов и указов Президента, обеспечение взаимодействия с политическими партиями и общественными объединениями, а также с государственными органами и должностными лицами зарубежных государств и международными организациями, подготовка обращений в Конституционный Суд РФ, обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и органов власти субъектов РФ, обеспечение реализации государственной политики в области кадров и государственной службы и др.86

Структура Администрации неоднократно подвергалась изменениям. К числу наиболее стабильных структурных подразделений можно отнести Государственно-правовое управление, Главное контрольное управление, Управление по работе с территориями, отделы Администрации, обеспечивающие деятельность комиссий при Президенте РФ по вопросам гражданства, по государственным наградам87 и др. В состав Администрации входят: Руководитель Администрации, его первые заместители и заместители (в том числе заведующий Канцелярией Президента, начальники главных управлений и управлений Президента и пресс-секретарь), помощники Президента (в том числе руководитель протокола), референты, полномочные представители, советники. Положение об Администрации Президента РФ регламентирует общие должностные обязанности и подчиненность всех подразделений и должностных лиц Администрации.
86 Собрание законодательства РФ. 1996. №41. Ст.4689; 1998. №ЗЗ.Ст. 3963.
87 См.: Российская газета. 1994. 16 марта; 15 декабря; 1996. 26 марта;. Собра-
ние законодательства РФ. 1994. №33. Ст.3421; 1998. № 33. Ст. 3966.
Важное значение имеет право главы государства назначать и освобождать полномочных представителей в регионе РФ (в одном субъекте или группе субъектов РФ) (п. "к" ст. 83). Полномочия этих лиц установлены Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. Полномочные представители не входят в систему органов государственной власти субъекта РФ, а являются должностными лицами Администрации Президента РФ, которые осуществляют взаимодействие с государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями и гражданами субъектов

РФ; содействие Президенту в реализации его конституционных полномочий; предоставление главе государства аналитической и иной информации; координацию деятельности территориальных служб федеральных органов исполни-

88
тельной власти и др. .
Полномочия в области законодательства и взаимодействия с Федеральным Собранием РФ строятся на основе исключительной роли Федерального Собрания РФ - парламента Российской Федерации (ст.94 Конституции РФ). Существенное влияние на характер взаимоотношений главы государства и парламента в России оказывает двухпалатная структура последнего. Согласно ч.1 ст. 95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Следовательно, различные способы формирования палат, четкое разграничение полномочий между ними предопределяют особенности в юридическом оформлении взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ. На основании ст. 84 Конституции РФ глава государства располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятельность.
88 См.: Там же. 1997. №28. Ст. 3421.
89 См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государст-
венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" //Российская га-
зета. 1999. 1,3 июля.
Обеспечивая непрерывность функционирования государственной власти, Президент РФ назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом89. Главе российского государства предоставлено право роспуска Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ. Это полномочие выступает как правовое средство разрешения конфликтных ситуаций, угрожающих самим устоям государственности. Предусмотрено три основания роспуска Государственной Думы: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ч.4 ст.111); повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ч.З ст. 117); отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (ч.4 ст. 117). При этом Конституция устанавливает и ряд существенных условий, ограничивающих пра


См.: Румянцев О. Конституционная реформа в Российской Федерации //Народный депутат. 1993. № 10. С. 6.
91 См.: Крылов Б.С. Разделение власти: система сдержек и противовесов
//Журнал российского права. 1998. № 6. С. 4-5.
92 См.: Алексеев С.С. Человеку - права, власти - силу // Труд. 1993. 22 мая; Лу-
кин В. Легкой дороги к храму не бывает. Заметки о новом проекте Основного За-
кона // Там же. 19 мая; Митюков М.А., Барнашов A.M. Президент и Федеральное
Собрание: конституционные основы взаимоотношений // Актуальные вопросы
государства и права в современный период: Сборник статей / Под ред. В.Ф. Во-
ловича. Томск, 1994. С.20-21; Сахаров Н. Президент должен иметь право на
роспуск парламента // Российские вести. 1993. 25 сентября.
во Президента на роспуск указанной палаты парламента. Президент не вправе распустить Государственную Думу в течение года после ее избрания (ч.З ст. 109); с момента выдвижения ею обвинения против главы государства до принятия соответствующего решения Советом Федерации (ч.4 ст. 109); в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (ч.5 ст. 109). Данное ограничение следует рассматривать как гарантию независимости парламента. Между тем в юридической литературе обращается внимание на следующие отрицательные характеристики права главы государства на роспуск представительного органа. Во-первых, на практике нередко само наличие этого права является средством давления, превращающим парламент в безвольный и фактически безвластный орган90. Во-вторых, досрочный роспуск законодательного органа приводит к перерыву его деятельности, по крайней мере, на время, необходимое для проведения новых или повторных выборов91. В-третьих, подобная ситуация чревата перераспределением властных полномочий (хотя и временно) в пользу органа, инициировавшего роспуск парламента. Вместе с тем многими российскими государствоведами признано, что возможность досрочного прекращения деятельности законодательного органа не противоречит принципу разделения властей и полностью соответствует демократической традиции, принятой во многих странах (например, в ФРГ, Индии, Италии, Франции, Польше, Болгарии, Венгрии, Чехии, Румынии и др.)92.


Полномочия главы государства в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать Президента как активного участника законодательного процесса. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (п. "ч" ст.84, ст. 104), назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. "в" ст.84), подписывает и обнародует федеральные законы (п. "д" ст.84). Согласно ст.107 Конституции принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Глава государства в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Конституция РФ наделила Президента правом отлагательного вето на законы, принятые парламентом, что является сильным средством воздействия на законотворческую деятельность. Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон (ч.З ст. 107). В Конституции РФ не устанавливается оснований для реализации права вето; в частности, не определено, может ли Президент РФ возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и предусмотренных ею условий и процедуры, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст.107 Конституции РФ указывается: "Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа"93. Не является отклонением федерального закона в смысле ч.З ст.107 возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собра


См.: Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания в законодательном процессе (статья вторая) // Государство и право. 1998. № 10. С. 16-17. 95 См.: Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. №10-11. С.94-95; Окуньков Л.А. Вето Президента // Там же. №2. С.21-28; Шевченко Н.Д. Еще раз о неподписании Президентом Российской Федерации принятых законов // Там же. №10-11. С. 128-131.
ния и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч.2 ст.80 и ч.1 ст.107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований (абз.4 п.5 мотивировочной части указанного Постановления). Так, за период с декабря 1995 г. по май 1998 г. Президентом РФ были возвращены на новое рассмотрение 24 федеральных закона по следующим основаниям: а) отсутствие заключения Правительства РФ в необходимых для этого случаях (ч.З ст. 104) - 9; б) не рассмотрение Советом Федерации законов, содержащих вопросы федерального бюджета (ст. 106) - 7; в) нарушение сроков направления федерального закона для подписания Президентом РФ (ст.107) - 1; г) нарушение процедуры голосования в палате Федерального Собрания - 4; д) изменение текста закона после его принятия - З94. Однако, как справедливо отмечается в юридической литературе, подобную позицию Конституционного Суда РФ вряд ли можно признать верной95. Возможность возвращения закона без рассмотрения его по существу и подписания означает фактически предоставление Президенту РФ дискреционного права признавать законы не принятыми, что, по нашему мнению, выходит за пределы содержания ст.ст.80 и 107 Конституции РФ. Рассматриваемое Постановление Конституционного Суда порождает и целый ряд других спорных моментов: в частности, не ясно, что произойдет, если Президент в этом случае не укажет мотивы отказа в подписании федерального закона; не понятно, является ли решение главы государства о нарушении палатой Федерального Собрания конституционных требований к порядку принятия федеральных законов окончательным или может быть обжаловано. И, наконец, каковы правовые последствия постановления Совета Федерации об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона, если Президент усмотрел нарушения Государственной Думой