Введение.
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации идет сложный, противоречивый процесс реформирования социально-политической жизни страны, обновления российской государственности, формирования новых партнерских отношений между основными социальными силами российского общества, государством и его гражданами. Важнейшее место в этом трудоемком процессе отведено легитимному образованию законодательной и исполнительной ветвей власти, созданию механизмов их гармоничного и устойчивого взаимодействия.
Россия пытается перейти от наследия тоталитарного прошлого к демократическому обществу, основанному на широком участии граждан в формировании органов власти, сознавая, что "задачу укрепления власти невозможно решить без восстановления доверия общества к государству".1
Конституционным способом формирования и проверки существующего уровня такого доверия между обществом и государством в лице его органов является избирательная система. Как подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации, "политическая практика показала жизнеспособность принятой в Российской Федерации избирательной системы".2 Состоявшиеся в течение последних лет выборы представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне Федерации, ее субъектов, а* также выборы в органы местного самоуправления предоставили гражданам Российской Федерации реальную возможность участвовать в определении пути развития страны, ее будущего. Выборы стали своеобразным испытанием новой российской государственности, показателем доверия населения к избранному курсу политического и экономического развития страны.
1 Россия на рубеже эпох. О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 5.
2 Там же.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 3 Основного закона Российской Федерации дает емкую характеристику выборов как института народовластия, определяя их, наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением власти народа.
Конституционное значение выборов находит наиболее яркое, концентрированное выражение в принципах функционирования соответствующих институтов политической демократии. На правовом уровне эти принципы раскрываются и проявляют свое значение как принципы избирательного права.
Нормативное начало формированию новой государственности после принятия Конституции Российской Федерации было положено, как известно, созданием абсолютно новой законодательной базы проведения выборов. Она постоянно совершенствуется, каждая новая избирательная кампания вносит существенные коррективы в уже имеющиеся нормы избирательного права. Вместе с тем при принятии новых нормативно - правовых актов нужно исходить из глубокого понимания сущности, логической структуры и значения каждого принципа избирательного права. Такое осмысление и последующее нормативное закрепление, в свою очередь, позволят не только полнее раскрыть воплощение данных принципов в избирательном законодательстве, но и обеспечить более полную реализацию избирательных прав граждан при дальнейшем построении российской государственности. Это, на наш взгляд, важнейшая теоретическая задача, находящаяся в общем русле поиска и выработки научной стратегии создания демократического, правового государства в Российской Федерации.
Позитивный момент такого исследования заключается в том, что процесс реформирования избирательной системы, придание выборам значения реального института народовластия происходит, прежде всего, на уровне обновления, развития принципов избирательного права, совершенствования механизмов их реализации.
Освещение нормативного содержания и фактической реализации новых принципов, характерных для формирования органов публичной власти России, составляет значительную часть предлагаемой работы, предопределяя ее актуальность. В эволюционном процессе принципы избирательного права по-новому воспринимаются и в общественном сознании, что также актуализирует данную проблематику. Причем важно учитывать, что не только практика организации и проведения выборов часто сопровождается нарушением основополагающих принципов избирательного права, но, с другой стороны, и само избирательное законодательство не всегда соответствует практике, которая стремительно ворвавшись в последние годы в сферу реализации избирательного законодательства, значительно опережает теоретический уровень осмысления соответствующих проблем. Рассматривая ее в широком смысле, как имеющую и позитивные и негативные моменты, автор полагает, что законодателю не всегда удается использовать положительную энергию практического опыта уже состоявшихся выборов. Необходимость дальнейшей теоретической разработки данной темы и преодоления такого несоответствия очевидна.
Степень разработанности темы исследования. В последние годы появилось немало монографий, публикаций, освещающих теорию и практику применения норм нового избирательного законодательства. Среди них работы Авакьяна С.А., Андрющенко Е.Г., Баглая М.В., Бондаря Н.С., Веденеева Ю.А., Вешнякова А.А., Васильева В.И., Застрожной O.K., Иванченко А.В., Кабышева В.Т., Князева С.Д., Колюшина Е.И., Кузьминского Е.А., Лапаевой В.В., Лысенко В.И., Мостовщикова В.Д., Наумова В.И., Овсепян Ж.И., Постникова А.Е., Пяткина С.А., Ржевского В.А., Страшуна Б.А., Сергейчука В.Б., Умновой И.А. и других.
Наряду с работами этих авторов в диссертации использовались труды и других российских ученых, в частности, по общей теории государства и права, таких как Алексеев С.С., Братусь С.Н., Еременко Ю.П., Карташев В.Н., Лазарев В.В., Тихомиров Ю.А., Храпанюк В.Н., Черданцев А.Ф., Явич Л.С. и другие.
С:\1ЛВВЕДЕ)ОС
В процессе подготовки настоящего исследования использовалась также литература по философии, социологии, политологии, зарубежному государствоведению.
Вместе с тем научные публикации, касающиеся фундаментальных основ формирования системы избирательного права современной России, дальнейших путей совершенствования сложившейся избирательной системы, носят единичный характер. До сих пор не выработаны научно обоснованные подходы к решению ряда проблем, а имеющиеся публикации по данной проблематике порой носят политически ангажированный характер.
Предметом исследования являются нормы и институты международного, конституционного права, как основополагающие источники избирательного права. При этом учитывалась федеративная структура избирательного законодательства, что потребовало широкого использования законодательных актов субъектов Федерации, а также правовых актов ряда муниципальных образований. Кроме того, многие выводы и предложения диссертанта были основаны на анализе концептуальных подходов и конкретных решений, содержащихся в документах Конституционного Суда Российской Федерации, играющих все большую роль в практике развития избирательного процесса и теоретической разработке соответствующих проблем. Предмет исследования составляют также решения Верховного Суда Российской Федерации, других судов общей юрисдикции, разъяснения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Избирательной комиссии Ростовской области,
Цель исследования - рассмотрение социально - политической природы и нормативного содержания принципов российского избирательного права в условиях формирования новой российской государственности, изучение социальных и организационно - правовых механизмов реализации соответствующих принципов.
В соответствии с этим ставятся и основные задачи, связанные с разработкой оригинальных концептуальных подходов к анализу избирательного права и системы его принципов, их нормативного содержания. На этой основе автор исследует развитие принципов избирательного права в Российской Федерации, особенности нормативного наполнения традиционных
для избирательной системы, классических, и новых принципов избирательного права; рассматривает избирательные процедуры, призванные гарантировать активные и пассивные избирательные права граждан страны. Решаются и такие актуальные задачи, как анализ судебных споров в механизме реализации принципов избирательного права, пути дальнейшего совершенствования избирательного законодательства.
Методологическую основу диссертации определили современные методы познания. В ней использованы сравнительно - правовой, конкретно -исторический, системно - логический, прогностический методы научного познания. Кроме того, применялся метод экспертного опроса.
Научная новизна исследования состоит в предлагаемых автором новых подходах к пониманию конституционной природы избирательного права в соотношении с избирательной системой, к системному анализу принципов избирательного права с точки зрения как выявления нормативно - правовых форм их закрепления, так и организационно - правовых механизмов реализации. На этой основе сформулированы положения, имеющие значение с точки зрения оценки закономерностей формирования новой системы избирательного права, как важнейшего направления конституционной реформы в Российской Федерации, намечены конкретные пути совершенствования избирательного законодательства.
Впервые в научной литературе раскрываются системные характеристики принципов избирательного права на основе различных вариантов их классификационного анализа; обосновывается нормативное содержание новых принципов, нуждающихся в более последовательном закреплении на уровне как Конституции, так и текущего избирательного законодательства Российской Федерации.
Подвергнут специальному анализу вопрос о месте и роли судебных гарантий в механизме реализации принципов избирательного права, что позволило выйти на ряд проблем практического характера, связанных с применением норм материального и процессуального законодательства, предложить пути оптимизации ряда избирательных процедур, в рамках
которых реализуются принципы избирательной системы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
1. Формирование новой системы избирательного права явилось важным направлением и одновременно условием осуществления конституционной реформы в Российской Федерации. В соответствии с этим предложена авторская концепция понятия избирательного права, его конституционного содержания, раскрываемого на основе сочетания субъективных и объективных начал, правовых и социальных аспектов данной категории. Исходя из этого, избирательное право определяется как обеспечиваемый системой принципов, норм и институтов избирательного законодательства порядок общественных отношений, складывающихся в ходе организации и проведения выборов, осуществления избирательных прав граждан и реализации ответственности за их нарушение.
2. Обоснование нового подхода к понятию принципов избирательного права как к многоуровневой системе основных начал, определяющих главное содержание и процесс реализации институтов избирательного права, избирательных прав граждан в рамках демократических и свободных процедур избирательного процесса.
3. Классификационный анализ системы принципов избирательного права, в частности, с точки зрения соотношения сочетания материального и процессуального нормативно - правового содержания, выявление внутрисистемных связей отдельных принципов.
4. Обоснование и анализ конституционного значения новых принципов современного российского избирательного права, к которым, по мнению автора, относятся: принцип регулярности выборов; принцип свободы участия в выборах; принцип открытости и гласности выборов; принцип разграничения полномочий между субъектами избирательного процесса; принцип конкурентности выборов; принцип подлинности результатов выборов; принцип ответственности участников избирательного процесса; принцип
федеративных начал системы российского избирательного права; принцип судебной защиты избирательных прав граждан.
5. Исследование основных направлений развития и обогащения нормативного содержания традиционных, классических принципов избирательного права, особенностей их реализации в условиях различных избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанной).
6. Анализ организационно-правовых механизмов реализации в современных условиях принципов регулярности выборов и свободы участия в них, влияния избирательных процедур на обеспечение принципов конкурентности, открытости и гласности; разграничение полномочий между субъектами избирательного процесса как новых принципов российского избирательного права.
7. Обоснование места и роли судебных гарантий в механизме реализации принципов избирательного права; предложения по их усилению в сочетании с административными средствами разрешения споров.
8. Обоснование нормотворческих функций принципов избирательного права и их влияния на процесс совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов "Конституционное право России", "Муниципальное право России", спецкурса "Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации", а также в преподавании смежных учебных дисциплин.
Существенное теоретическое и практическое значение имеет критический анализ практики реализации принципов избирательного права. Материалы и выводы исследования позволяют выйти на новый уровень подходов к совершенствованию материальных и процессуальных норм избирательного права как на федеральном, так и региональном уровне.
Практическое значение диссертационного исследования определяется и реальной возможностью апробации выработанных диссертантом предложений и рекомендаций для улучшения деятельности всей системы избирательных комиссий.
C:\L\BBEfl.DOC
10
Апробация результатов исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в ряде научных публикаций автора, были обсуждены на научной конференции в Ростовском государственном университете, научных сессиях в Северо -Кавказской академии государственной службы, конференции по казачьему самоуправлению в г.Ростове-на-Дону, Конгрессе в Боснии и Герцеговине, подготовленном Миссией О.Б.С.Е. Предложения диссертанта, основанные на опыте его собственной работы в органах государственной власти и избирательной комиссии субъекта Федерации, получили нормативное закрепление в статьях 15 и 67 Устава Ростовской области, избирательном законодательстве Ростовской области, в документах и материалах Избирательной комиссии Ростовской области, которую автор возглавляет с 1995 года.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, пяти параграфов, списка использованной литературы, включающего 245 источников.
O:\UBBEfl.DOC
11
Глава 1. Понятие и нормативное содержание принципов избирательного права
Российской Федерации.
1.1. Формирование новой системы избирательного права - важное направление конституционной реформы в Российской Федерации.
В ряду глубоких политических преобразований, начатых в нашей стране во второй половине 80-х годов, которые привели, в конечном счете, к возникновению в России нового общественно - политического и экономического строя, особое место занимали и продолжают занимать процессы обновления и формирования новой системы избирательного права Российской Федерации.
Начало демократическим преобразованиям в стране было положено изменениями, прежде всего, в действовавшем на тот момент избирательном законодательстве: первоначально - в союзном1, а затем - в российском республиканском2.
Внесением весьма принципиальных для того периода развития нашего общества и государства изменений в избирательное законодательство, по существу, был дан старт тем конституционно - правовым преобразованиям, которые, в конечном счете, завершились принятием новой Конституции Российской Федерации и формированием на ее основе новой российской государственности. С другой стороны, обновленные институты избирательного права Российской Федерации явились важным средством, политико - правовым инструментом дальнейшего развития и углубления легитимных, в своей основе, процессов конституционного реформирования общества и государства. И это вполне естественно, так как конституционный процесс - это всегда процесс столкновения правовых требований и политических интересов различных
1 См. Закон СССР от 1 декабря 1988 года "О выборах народных депутатов СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 49. Ст. 729.
2 См. Закон РСФСР от 27 октября 1989 года "О выборах народных депутатов РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.
С:\1.\ГЛ1 .Г)ОС4Л 0/99
12
социальных групп1. А в ходе избирательных кампаний эти требования и политические интересы проявляются наиболее полно и наиболее остро.
Свидетельством этого являются события не только конца 80-х - начала 90-х годов, но и сегодняшние дни. Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, "для России 1999 год -особый. Выборы в Государственную Думу - это выбор Россией своего будущего"2. И этот выбор граждане Российской Федерации должны будут сделать в рамках действующего избирательного права России, которое сложилось как результат конституционно - правовых преобразований последнего десятилетия.
Немаловажна и социальная роль выборов. Этому аспекту уделял внимание ряд ученых - государствоведов еще на заре проводимых в последнее десятилетие конституционных преобразований3.
Социальная роль выборов в Российской Федерации ныне состоит в следующем: во - первых, выборы - это институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти; во - вторых, в юридическом смысле акт выборов - это акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям - Президенту, депутатам, другим должностным лицам - права на осуществление своей власти; в - третьих, это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также избрания различных должностных лиц в государстве; в - четвертых, выборы - это легитимный способ реформирования системы власти, ее конституирования; в - пятых, выборы - это форма управления делами государства.
Понимание сложившейся к настоящему времени новой системы избирательного права в качестве важнейшего результата конституционно -
1 См. об этом: Варламова Н.В. Конституционный процесс в России (1990-1993гг.)-М. 1998. С. 117-123.
2 Россия на рубеже эпох (О положении в стране и основных направлениях политики РФ). Доклад Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета. 1999. 31 марта. С.5.
3 Кабышев В.Т. Выборы и избирательное право в Российской Федерации: тенденции развития и совершенствования // Реализация Конституции России. Саратов. 1994.
С:\Ь\ГЛ1 .ЕЮС4Л 0/99
13
правовой реформы вытекает из самой природы институтов избирательного права, в частности, из их конституционного содержания. Избирательное право традиционно во всех правовых системах рассматривается как совокупность (система) институтов конституционного права.1 Причем это не зависит от степени детализации правового регулирования соответствующих вопросов на уровне самой Конституции как Основного Закона государства. Конституционное значение институтов избирательного права определяется не только и не столько формально-юридическими моментами (в частности, полнотой их закрепления на высшем правовом уровне, в самой Конституции), а, прежде всего, характером и значением этих общественных отношений, которые подлежат регламентации, упорядочению с помощью норм и институтов избирательного права.
В связи с этим представляет несомненный интерес понимание внутреннего содержания, природы новой системы избирательного права как института демократических преобразований, осуществляемых в рамках конституционной реформы в Российской Федерации.
В основе обновления российской избирательной системы и избирательного права на новом этапе развития нашего общества и государства лежат процессы глубинного характера, связанные с изменением соотношения социальных сил в обществе, формированием принципиально новых отношений во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому как конституционную реформу нельзя сводить лишь к формально - юридическим процедурам, связанным исключительно с обновлением текста Конституции2, так и формирование новой системы российского избирательного права не сводится к обновлению самого по себе избирательного законодательства.
Становление и функционирование новой системы избирательного права невозможно, во-первых, без обновления реальных общественных отношений,
1 См. например: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - М. 1997. С.80-94.
2 См. например: Пастухов В.Б. Становление российской государственности как конституционный процесс // Государство и право. 1993. № 2. ; Бондарь Н.С. Права человека и Конституция России: трудный путь к победе. - Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского университета. 1996. С.85-86.
14
составляющих содержание общественно-политического института выборов, порядка их организации и проведения на всех уровнях формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях демократического общества; во-вторых, формирование новой системы избирательного права естественным образом предполагает обновление организационной системы построения и функционирования органов и учреждений, призванных обеспечивать реализацию требований избирательного законодательства, гарантировать защиту избирательных прав граждан; наконец, развитие и обновление избирательного права невозможно без изменения его законодательной базы, включая текст самой Конституции.
Между тем не только на уровне обыденного восприятия, но и в научной литературе формирование новой системы российского избирательного права нередко связывается лишь с принятием новых избирательных законов. С таким подходом можно согласиться лишь с оговоркой, если иметь в виду понятие избирательного права в узком, формально - юридическом плане. Но следует учитывать, что такой подход ведет, в конечном счете, фактически к отождествлению понятий "избирательное право" и "избирательное законодательство", с чем нельзя согласиться. Избирательное законодательство является лишь внешней формой воплощения избирательного права, его юридическим источником.
Для предлагаемого нами более широкого подхода к пониманию системы избирательного права важное значение имеет не только ее юридическая форма, но и социальное содержание. Оно находит свое воплощение в системе реальных общественных отношений, составляющих предмет правового воздействия (регулирования) со стороны институтов избирательного права, что, в свою очередь, выводит в рамках данного понимания избирательного права и на вопрос об избирательной системе.
Подобный подход позволяет, по-нашему мнению, преодолеть своеобразный разрыв между юридической формой и социальным содержанием избирательного права и , соответственно, по-новому подойти к оценке давнего и во многом схоластического спора о соотношении избирательного права с избирательной системой. Не вдаваясь в детали этой полемики, отметим, что как
C:\L\nil.DOC 4Л 0/99
15
в старой советской1, так и в новейшей литературе, посвященной соответствующей проблематике2, по-разному раскрывается понятие избирательной системы в соотношении с избирательным правом.
Но при всем различии в существующих подходах преобладающим является представление об избирательной системе как определенной системе общественных отношений, отражающих особенности организации и проведения выборов, подведения их итогов и т.п. Так, М.В. Баглай определяет избирательную систему в узком смысле как "порядок определения результатов голосования"3, различая две основные системы: пропорциональную и мажоритарную. В рамках этих систем, по его мнению, "в каждой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповторимую систему". В.И. Лысенко рассматривает избирательную систему как "способ организации голосования и подсчета голосов ... в той или иной степени влияющей на различные аспекты организации демократического избирательного процесса"4. Б.А.Страшун считает избирательную систему существующим способом распределения мандатов в выборном государственном органе в соответствии с результатами голосования избирателей или других уполномоченных лиц5. Аналогичное понимание придает содержанию термина "избирательная система" и
1 См например: Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Саратов. 1967. С.220-237; Ким А.И. Советское избирательной право. М. 1965; Василенко П.Т. Выборы советских представительных органов. МГУ. 1966. и др.
2 См. например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. -М.: Норма. 1998. С. 343.; Лысенко В.И. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации . № 3. 1997. С. 76.; Постников А.Е. Избирательное право России. -М.: Норма. 1996.
3 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма. 1998. С. 343.
4Лысенко В.И. Представительные начала и избирательные системы в контексте правового регулирования избирательного процесса // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации . № 3. 1997. С. 76. 5 Страшун Б.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. -М.: БЕК. 1996. С. 323; Юридический энциклопедический словарь. М., 1987.
С:\ЦГЛ1.БОС4Л0/99
16
В.В.Лапаева1. В.В.Лысцов определяет избирательную систему как установление правил определения итогов голосования, оказывающих значительное влияние на результаты выборов2. А.Е. Постников раскрывает понятие избирательной системы также применительно к способам распределения мандатов между народными избранниками3. В.А. Рыжков понимает избирательную систему как способ распределения мандатов, гарантирующий многопартийность4. С.Д. Князев и А.В. Теперик также определяют избирательную систему как способ распределения мандатов при проведении федеральных, региональных и местных выборов5. В.Я. Мустафин, говоря об избирательной системе, утверждает, что в ее рамках реализуется возможность граждан на альтернативной основе формировать все органы государственной власти и местного самоуправления6.
В большинстве зарубежных стран термин "избирательная система" чаще употребляется в узком смысле - как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других уполномоченных лиц либо как порядок определения результатов выборов7.В этом случае можно говорить о том, что содержание, суть термина просто сводится к процессуально - процедурным требованиям,
1 Лапаева В.В. Стратегия совершенствования избирательной системы //
Законодательство и экономика. 1997. № 11. С. 3, 12.
2Лысцов В.В. Становление избирательной системы Воронежской области //
Политические исследования. 1998. № 5. С. 167.
3 Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства //
Журнал российского права. 1997. № 1. С. 44 - 45.
4Рыжков В.А Законотворческий процесс и развитие законодательства по
совершенствованию избирательной системы // Вестник Центральной
Избирательной комиссии Российской Федерации , 1998. № 9. С. 20-21.
5 Князев С.Д. Принципы российского избирательного законодательства // Правоведение. 1998. № 2. С. 27.
Теперик А.В. Конституционно - правовые основы демократизации избирательной системы субъекта Российской Федерации. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. - Саратов. 1998. С. 79 - 80.
6 Мустафин В.Я. Актуальные проблемы теории и практики избирательной системы. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. -Саратов. 1998. С. 73
7 Сборник избирательных законов стран Центральной и Восточной Европы. Киев. 1995. Сб.
C:\L\TJ1I .DOC 4Л 0/99
17
которые лишь чрезвычайно опосредованно являются отражением политики и права.
Вместе с тем установление конкретной избирательной системы не есть результат чисто субъективного выбора; оно, как правило, диктуется сложившимся соотношением политических сил как в законодательном органе1, так и в обществе в целом. В этом плане выборы и избирательная система в целом во многом являются отражением реально сложившейся, фактической конституции общества как выражения действительного соотношения сил в данном обществе и государстве2.
Поэтому вполне можно согласиться с теми авторами, которые, более широко трактуя понятие "избирательная система", не останавливаются на понимании данного термина только как разновидности методов и способов определения результатов выборов, в частности, в рамках мажоритарной или пропорциональной избирательных систем. Так, В.И.Наумов определяет избирательную систему как совокупность мероприятий по выдвижению кандидатов, голосованию за них и определению результатов выборов, осуществленных на соответствующей правовой и нормативно организационной основе3.
А.В. Иванченко, рассматривая избирательную систему как способ распределения мандатов4, тем не менее включает в эту структуру следующие образующие элементы: разработку и совершенствование избирательного законодательства; совершенствование механизмов организационного, информационного и финансового обеспечения выборов; судебную защиту избирательных прав граждан; подготовку кадров организаторов выборов; повышение активности избирателей на
1 Характерно это и для нынешнего состава Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, где четыре крупнейших партии имеют более двух третей голосов от общего числа депутатов. См.: Государственная Дума Федерального Собрания II созыва. Справочник. М. 1996.
2 См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 17. С.345.
3 Наумов В.И. Законодательство Российской Федерации о выборах: теория и практика избирательных кампаний 1993-1996гг. М. 1998. С. 10.
4 Иванченко А.В. Избирательная система Российской Федерации // Журнал Российского права. 1998. №9. С.5.
C:\L\T Л1 .DOC 4Л 0/99

---

часть из работы
Так, статья 38 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденного Указом Президента Российской Федерации № 1557 от 1 октября 1993 года, утвердила 25-ти процентный барьер. Аналогичная норма содержится в ст. 61 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Статья 55 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" установила 50-ти процентный барьер.
1 Шугрина Е. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления. - Новосибирск. 1996. С. 28.
С:УЦ\1ЛГЛ2ЛХС
Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации подходит к данному вопросу, как упоминалось выше, достаточно многообразно. В частности, в законодательстве Новосибирской, Омской, Томской областей, Красноярского, Приморского края установлено, что избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей1.

Областной закон "О выборах Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области" предусматривает 33-х процентную планку явки избирателей.
Закон г. Москвы от 27 сентября 1995 года, в редакции 13 марта 1996 года "О выборах мэра и вице - мэра г. Москвы" в ст. 40 предусматривает, что "городская избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания подачи голосов"1. Установленные пороги явки на прошедших в 1993 - 1998 годах выборах не затронули гарантии свободы выборов и сами по себе явились важными показателями демократизма избирательной системы2.

Рассмотренный авторский подход в отношении принципа свободы волеизъявления, естественно, не может претендовать на полную аргументированность и исчерпывающую объективность. Реализация данного принципа и подходы к самой проблеме достаточно многообразны ввиду нормативного наличия изложенного выше противоречия между свободой и добровольностью участия избирателей в выборах и институтом признания выборов состоявшимися или несостоявшимися, в зависимости от количества избирателей, принявших участие в голосовании.




2.2. Избирательные процедуры, обеспечивающие конкурентность, открытость и гласность выборов.
1 Законы г. Москвы. 1994 - 1996 года. - М. 1997. С. 364.
2 Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 16.

Статья 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в п. 11 устанавливает, что, в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном

избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения. Данное положение является нормативным выражением принципа конкурентности выборов, одной из существенных новелл избирательного законодательства1 (по сравнению с советским периодом истории страны), предпосылкой организации и проведения демократического конкурентного избирательного процесса2, включающего в себя в обязательном порядке наличие альтернативы как возможности выбора.

Идеологизация избирательной системы страны за предшествующие 90-м годам семь десятилетий не только не привела к реальной демократической процедуре, к обеспечению подлинной свободы волеизъявления избирателей, но и породила нечто иное. С принятием Конституции СССР 1936 года, формально провозгласившей демократические принципы, выборы в нашей стране фактически превратились из способа выявления в способ искажения воли населения, поскольку за ними не стояли адекватные их содержанию процессы, не была создана гарантия против формализма и заорганизованное(tm) избирательной процедуры3. Формальные выборы зачастую представляли собой сплошной фарс и не давали возможности выбора между различными кандидатами, они проводились под контролем властей и их итоги часто фальсифицировались4.
1 Ржевский В.А. Развивать принципы избирательного права. // Народный депутат. 1992. № 2. С. 51.
2 Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2. С. 89.
3 Ржевский В.А. Развивать принципы избирательного права // Народный депутат. 1992. № 2. С. 51.
4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.:Норма. 1998. С. 342.
5 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. № 6. 1996.
C:\U\L\T Л2.ПХ>С
Собственно понятие "альтернативность выборов" в действующей современной нормативной системе, регулирующей избирательные процедуры, появилось в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 года по запросу Читинской областной Думы5.

Конституционный Суд квалифицировал альтернативность в качестве важнейшего условия подлинно свободных выборов, обеспечивающего избирателю реальную возможность отдать предпочтение одному из нескольких кандидатов путем свободного волеизъявления.

Вместе с тем реализация принципа конкурентности выборов испытывает определенные трудности. Связано это с тем, что, несмотря на положение статьи 32 названного федерального закона, конкретного указания на необходимость наличия как минимум двух кандидатур ни федеральные, ни большинство региональных избирательных законов не предусматривают. В этих условиях появляются возможности для субъективного толкования норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Существует, например, следующая точка зрения: исходя из логического толкования правовой нормы части второй ст. 20 утратившего силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" 1994 года и ныне действующей редакции статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", можно сделать вывод, что речь, во - первых, идет, скорее о выборах в законодательные (представительные) органы, а, во - вторых, исключительно об этапе выдвижения и регистрации кандидатов1. И если второе противоречие Федеральный закон от 30 сентября 1997 года устранил, то первое теоретическое допущение опровергнуть достаточно сложно. На основании вышеприведенной юридической аргументации делается заключение, что возможны выборы и на безальтернативной основе.
Более того, федеральный законодатель в плане реализации принципа конкурентности сам далеко не последователен.
1 Шергин В.П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2. С. 106.

C:\UU-01DOC
Пункт 12 статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" прямо предусматривает, что законом субъекта Российской

Федерации может предусматриваться проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления, при этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Более того, статья 59 данного закона закрепляет возможность проведения голосования по одной кандидатуре при проведении повторного голосования на всех уровнях выборов - федеральном, региональном, местном - в случае, если после снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур в избирательном бюллетене на день проведения повторного голосования останется только один кандидат. При этом он также должен получить не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Такой подход федерального законодателя приводит к тому, что на уровне субъектов Федерации реализация принципа конкурентности проведения выборов становится проблематичной. Типичные же ошибки, допускаемые законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в работе по подготовке избирательного законодательства,1 включают в себя и допущение безальтернативной основы голосования при проведении как общих выборов, так и повторного голосования. Такой подход к правовому регулированию вряд ли обеспечивает действительную состязательность кандидатов и их программ. Отказ от принципа конкурентности проведения выборов может привести к серьезному откату назад в реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, а сама процедура проведения выборов может превратиться в пустую формальность.

1 Щукин А.С. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в субъекте Российской Федерации. На примере Оренбургской области. - Саратов. 1998. С. 80 - 81.
В 1996 и 1997 годах на безальтернативной основе были проведены выборы президентов Татарстана, Кабардино - Балкарии, а также повторное

голосование при выборах главы администрации Курганской области1. Причем сложилась достаточно интересная ситуация с выборами главы администрации Курганской области.
На выборах 24 ноября 1996 года ни один из трех кандидатов не набрал необходимого числа голосов для избрания. Избирательная комиссия Курганской области назначила повторное голосование на 8 декабря 1996 года и включила в избирательный бюллетень двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов. Однако один из кандидатов свою кандидатуру при повторном голосовании снял, а третий кандидат, внесенный в избирательный бюллетень в первом туре, также отказался от участия в выборах в качестве кандидата. Избирательная комиссия области в соответствии со ст. 33 Областного закона "О выборах главы администрации" приняла решение о проведении повторного голосования по одной кандидатуре. С данным решением, нарушающим, по его мнению, принцип конкурентности выборов, не согласился гражданин В.В.Насонов, подавший жалобу в Курганский областной суд по поводу решения областной комиссии.
1 Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 1995 -1997 гг. Электоральная статистика. - М. 1997. С. 66, 90, 226.
Шергин В.П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2. С. 106.

3 декабря глава администрации области издал постановление № 605 "О приостановке выборов главы администрации (губернатора) Курганской области". 4 декабря прокуратура Курганской области постановление главы администрации области опротестовала. 5 декабря областной суд, рассмотрев заявление В.В. Насонова, а также заявление областной Думы о незаконности постановления главы администрации, признал решение Избирательной комиссии области о проведении повторного голосования по одной кандидатуре соответствующим избирательному законодательству, а постановление главы администрации о приостановке выборов губернатора признал недействительным. 8 января 1997 года состоялось заседание Верховного Суда Российской Федерации, на котором была рассмотрена кассационная жалоба

гражданина В.В. Насонова на решение Курганского областного суда. Верховный Суд признал решение Избирательной комиссии Курганской области о проведении повторного голосования 8 декабря 1996 года по одной кандидатуре соответствующим избирательному законодательству и решение областного суда оставил в силе1.
Приведенный пример достаточно ярко свидетельствует о неоднозначности восприятия назревшей необходимости проведения только альтернативных выборов. Безальтернативность, косвенно поощряемая на сегодняшний день федеральным законодателем, не согласуется с концепцией современного российского избирательного права. По достаточно справедливому мнению ряда специалистов, такой ситуации вполне можно было бы избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепляло альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня2. Сама практика проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации доказала, что в настоящее время для проведения свободных, демократических выборов в субъектах Российской Федерации требуется достаточно детальное федеральное законодательное регулирование и контроль за соблюдением избирательных прав граждан со стороны федеральных органов государственной власти.

Это позволит препятствовать развитию появившихся в последнее время устойчивых негативных тенденций к ограничению избирательных прав граждан в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации3 (о чем еще будет сказано ниже).
'Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 1995 -1997 гг. Электоральная статистика. - М. 1997. С. 226 - 227.
2 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.:Норма. 1996. С. 33.
3 Постников А.Е. Избирательное право России. - М. 1996. С. 95 - 96.
С:\и\иГЛ2.Е)ОС
Несмотря на имеющиеся при реализации принципа конкурентности выборов противоречия, в Российской Федерации в 1993 - 1998 годах выборы в

целом проходили на альтернативной основе, с достаточно высокой политической активностью граждан и общественных объединений1.
На выборах Президента Российской Федерации в 1996 году в качестве кандидатов на пост Президента Центральной избирательной комиссией Российской Федерации были зарегистрированы 12 человек. Еще шестерым претендентам Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в регистрации в период с 19 по 26 апреля 1996 года. Данное решение основывалось на весьма жестких условиях законодательства для оформления подписных листов, учете негативных моментов, имевших место в практике прошедших выборов в представительные органы2. Постановления Комиссии по данному поводу были обжалованы в судебном порядке, однако Верховный Суд Российской Федерации оставил жалобы без удовлетворения, а решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации счел правомочным3.
1 См. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 1995 год. Электоральная статистика. - М. 1996. С. 89 -91. Первые выборы первого губернатора. - Ростов - на - Дону. 1996. С. 8 - 10.

2 Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.:Норма. 1996. С. 31.
3 Выборы Президента Российской Федерации. Электоральная статистика. - М. 1996. С. 99 - 100.
4 Выборы Президента Российской Федерации. Электоральная статистика. - М. 1996. С. 129.
В результате голосование 16 июня 1996 года проводилось по одиннадцати кандидатам (Тулеев А. - Г.М. снял свою кандидатуру) и состязательность кандидатов, их программ, сам принцип конкурентности был реализован на должном уровне. При этом, следует отметить, что первые три кандидата: Ельцин Б.Н., Зюганов ГА. и Лебедь А.И. набрали почти 82 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в то время как остальные восемь кандидатов записали в свой багаж чуть более 15 процентов4. Сама же возможность альтернативы четко выявила существующие на лето 1996 года основные социально - политические предпочтения избирателей России, что

впоследствии проявилось и во втором туре президентских выборов1, проходивших опять - таки на альтернативной основе.
Заслуживает быть отмеченной как важная гарантия реализации принципа конкурентности выборов ст. 66 Устава Читинской области, которая устанавливает альтернативную основу выборов как обязательное условие правомерности их организации и проведения.
Думается, этот опыт вполне мог бы позаимствовать и федеральный законодатель (впрочем, как и представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации). Это помогло бы снять любые вопросы об обязательности альтернативной основы выборов и исключило бы любую возможность их проведения с единственным кандидатом, когда избиратель при голосовании фактически лишен права выбора2.
1 Кола Доминик. Противоречия в конституционной истории СССР, России и строительство многонационального правового государства. // Политические исследования. 1998. № 6. С. 78.

2 Авакьян С.А. Выборы 1993 - 1994 годов в Российской Федерации: правила и процедуры. - М. 1994. С. 10.
3 Смирнов В.В. Правовые гарантии и принципы участия граждан в выборах. Правовая культура, электоральная активность и телевидение. - М.:Викон. 1996. С. 26.
Демократия, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, это не только наличие демократической конституции и демократического законодательства (в том числе и избирательного) в целом и даже не только основанные на них республиканская форма правления и соответствующие ей институты законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Демократия определяется в значительной степени объемом прав и свобод человека и гражданина, реальными возможностями населения участвовать в политике, в формировании органов власти и управления, в выработке, принятии и реализации ими решений3; наличием совокупности норм, обеспечивающих реализацию принципа открытости в деятельности избирательных комиссий на всех стадиях избирательного процесса, открытости и гласности избирательных кампаний для всех участников избирательного процесса: кандидатов, избирательных объединений и блоков, средств массовой информации, избирателей, международных наблюдателей. Совокупность этих

факторов крайне важна, поскольку при проведении избирательных кампаний (и одновременно оформлении институтов власти) она значительно облегчает ситуацию, потому что создается перекрестный контроль друг за другом, и те, кто заинтересован в нормальном прохождении выборов, сами и осуществляют этот процесс1.
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в п. 7 статьи 3 определяет, что деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов и установлении результатов голосования, подведении итогов выборов осуществляется открыто и гласно. Сама процедура реализации принципа открытости нормативно отражена в статье 26 данного закона.

Аналогичные нормы присутствуют и в региональных избирательных законах. Закон г. Москвы, например, в статье 18 устанавливает, что при разборе жалоб на заседаниях избирательных комиссий вправе также присутствовать представители заинтересованных сторон2.
1 Застрожная O.K. Роль избирательных комиссий во взаимодействии с общественными объединениями в повышении активности и правовой культуры избирателей. Материалы семинара. - Ростов - на - Дону. 1997. С. 14 - 15.
2 Законы г. Москвы. 1994 - 1996. - М. 1997. С. 341.
С:\и\1ЛГЛ2ЛХ>С
Пункт 3 статьи 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает возможность деятельности непосредственно на избирательных участках в день голосования наблюдателей и международных наблюдателей. Роль участия населения в политике, в выборах, как основе этого участия, выдвинули данный институт в число главных слагаемых успешного осуществления избирательных процедур. Особенно актуально это для России, российского общества, недавно начавшего жить в условиях политической свободы и еще не научившегося распознавать, где кончается свободное распространение идей и где начинаются проблемы совершенно иного толка, результатом которых может оказаться в том числе запрет этих самых

избирательных процедур1. Большое число лиц (включая членов комиссий с правом совещательного голоса и с правом решающего голоса, прошедших в составы комиссий от тех или иных политических сил и больше контролирующих, нежели работающих), следящих за чистотой избирательных процедур, - это не просто дань политической моде, это реальное состояние общества, реальный уровень правовой грамотности, культуры основной массы населения, вполне объективный страх возврата в недалекое тоталитарное прошлое2.

Вместе с тем участие представителей общества в процедурах легитимизации власти означает и реальный интерес к происходящим демократическим переменам.
В Ростовской области при проведении местных выборов в декабре 1996 -июне 1997 года в работе почти 2500 участковых избирательных комиссий принимали участие 9672 члена комиссии с правом совещательного голоса и 15387 наблюдателей, что почти в два раза больше, чем при проведении в 1995 году выборов депутатов Государственной Думы второго созыва3.
1 Сатаров Г. Как обуздать политический экстремизм // Российская газета. 1998. 30 декабря.
2 Кола Доминик. Противоречия в конституционной истории СССР, России и строительство многонационального правового государства // Политические исследования. 1998. № 6. С. 70 - 74.
3 Материалы текущего архива Избирательной комиссии Ростовской области. 1998.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в целях более полной реализации принципа открытости проведения федеральных выборов подробнейшим образом регламентировала деятельность участников избирательного процесса, представляющих разные политические силы. В частности, 11 октября 1995 года ею было принято Постановление, разъясняющее порядок деятельности доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации второго созыва. Аналогичный документ был принят Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и во время проведения выборов Президента Российской Федерации в 1996 году. Эти нормативные документы позволили всей системе избирательных комиссий страны достаточно четко и унифицированно обеспечить взаимодействие с наблюдателями, членами комиссий с правом совещательного голоса, иными участниками избирательного процесса1.