Введение
Актуальность проблемы исследования. Глубокие политические и социально-экономические преобразования осуществляемые в России, обусловили качественные видоизменения и коренную перестройку Российской государственности, важнейших конституционно-правовых и административно-правовых институтов. К числу которых относится и государственная служба как публичный социально-правовой институт.
Институт государственной службы в настоящее время находится в стадии становления и носит переходный характер, поэтому очень важен выбор модели развития государственной службы, который бы отвечал изменяющимся потребностям общества и государства, задачам повышения профессионализма государственных служащих.
В таких условиях особую значимость приобретает исследование правовых форм обеспечения профессионализма государственных служащих.
На сегодняшний день наиболее невостребованными и хаотичными оказались профессиональные ресурсы государственного управления в субъектах Российской Федерации. Поэтому особое значение в этой связи занимают вопросы формирования государственной службы субъектов федерации. Предстоит создать не только систему правовых норм, регулирующих взаимоотношения по государственной службе но и привлечь высококвалифицированных граждан, обеспечить их последующее профессиональное развитие.
Задачи практического осуществления Конституции Российской Федерации актуализовали проблему разработки административно-правовой науки в аспекте становления правовых норм и дальнейшего развития профессиональной государственной службы. Глубокие социальные преобразования вызывают необходимость качественных преобразований административной практики, что в свою очередь требует
5
их теоретического обоснования и анализа этих возникающих правовых процессов и форм.
Степень разработанности проблемы. Постановка цели исследования определила задачи изучения трудов российских ученых, историко-правовых форм организации государственной службы в России до 1917 года, в советский период и за последние годы. Из дореволюционного периода - это труды НА.Бердяева, С.Ю.Витте, А.И.Елистратова, Н.И.Кареева, М.М.Сперанского, Б.Н.Чичерина, и др. Важное значение для разработки социально - управленческих аспектов подготовки кадров для государственного управления имели труды П.Сорокина.
Кроме этого, в работе использованы монографии и иные публикации современных исследователей Г.ВАтаманчука, Д.Н.Бахраха, Л.И.Бачило, К.С .Вельского, А.М.Брячихина, Н.И.Глазунова, В.Г.Гречихина, В.Г.Игнатова, В.Н.Иванова, Н.М.Казанцева,
Ю.М.Козлова, Б.М Лазарева, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Н.П.Пищулина, А.В.Понеделкова, Ю.Н.Старилова, ВА.Сулемова, Ж.Т.Тощенко, Н.Ю.Хаманева, Д.Д.Цабрия.
Имеются актуальные идеи в трудах М.Вебера, ПДрукера и других авторов.
Анализ имеющейся литературы показывает, что она создает предпосылки для разработки теоретической модели правовых форм обеспечения профессионализма государственных служащих, современной концепции государственной службы.
Эти вопросы административно-правовой практики государственной службы пока наименее исследованы, отчего страдает практика управления в субъектах Российской Федерации, эффективность правовых норм защиты профессионализма.
Объект исследования - государственные и административно-правовые формы обеспечения профессионализма государственных служащих посредством их профессионального развития.
6
Предмет исследования - правоотношения исполнения государственной службы как публичного, социального, административно-правового профессионального института.
Цель исследования - выявить правовые формы обеспечения и характеристики профессионализма государственных служащих, показать их значение для становления индивидуальных форм профессионализма государственных служащих, определить состав задач правового обеспечения профессионального развития государственных служащих.
Задачи исследования:
- исследовать процесс формирования профессионализма государственных служащих на государственной службе субъектов Российской Федерации;
- аналитически истолковать Федеральное законодательство и субъектов Российской Федерации в части регулирования форм обеспечения профессионализма государственных служащих;
- проанализировать действующую систему правовых средств обеспечения профессионализма государственных служащих в субъектах Российской Федерации, профессионально-управленческих качеств и теоретическую модель формирования.
Теоретико-методологическую основу работы составили научные методы познания государственных административно-правовых процессов и явлений, в том числе системно-аналитический, программно-целевой, сравнительно-правовой, конкретно-исторический; работы отечественных и зарубежных правоведов, а также федеральные законы и нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации о государственной службе. Использованы также документы экспертизы федеральных органов исполнительной власти: по правовым актам субъектов Российской Федерации в области государственной службы, аналитические материалы Минюста и Минтруда России и т. д.
7
Источниковой базой являются: Конституция Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, решения и постановления Правительства Российской Федерации, по вопросам государственной службы, аналогичные законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в исследовании профессионализма как правовой характеристики государственных служащих в их отношении к исполняемым государственным должностям государственной службы, обеспечивающего высококвалифицированное и независимое от политических императивов практическое исполнение Конституции и законов российского государства.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
- обосновано правовое содержание понятия профессионализма как правовой категории, характеризующей административно-правовой статус государственных служащих в части их дееспособности компетентного исполнения замещаемой государственной должности государственной службы посредством подготовки, ведения и разрешения государственных дел в рамках компетенции государственного органа в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также иным законодательством;
- разработана концепция профессионализма государственной службы как институционального качества ее правового регулирования, выражающегося в процессуальной защите и исключительной процессуальной форме его прекращения на основаниях, установленных законом исчерпывающим образом;
- показано значение административно-профессионального статуса государственных служащих, действующих на территории субъекта Федерации, для защиты конституционного строя Российской Федерации, особенно в части её федеративного устройства, обеспечение демокра-
тического правопорядка, единства системы государственной власти в Российской Федерации, в том числе единства системы исполнительной власти в Российской Федерации;
- проанализирован исторический опыт России по формированию и развитию профессиональной государственной службы, показано наличие отступления от административно-профессиональной традиции её регулирования в сторону трудового права и найма в советское время;
- социологически, на большом эмпирическом материале, обосновано явление депрофессионализации наёмно-трудовой государственной службы на примере конкретного субъекта Федерации (Краснодарского края);
- исследован зарубежный опыт обеспечения профессионализма государственных служащих в формах подготовки, повышения квалификации и переподготовки, а также ротации и продвижения в должностях в сравнении с практикой субъектов Российской Федерации;
- разработана нормативная модель государственного служащего для субъекта Российской Федерации/
Практическая значимость исследования заключается в использовании положений,обоснованных диссертантом при подготовке предложений по реформированию государственной службы и повышению профессионализма средствами правового регулирования на примере администрации Краснодарского края. Материалы диссертации имеют практическое значение для повышения профессиональной подготовки кадров в субъектах Российской Федерации, совершенствования учебно-методических материалов, а также в целях улучшения учебного процесса по юридическим и другим гуманитарным дисциплинам.
Апробация результатов исследования выражена в научных статьях, подготовленных в ходе работы над диссертацией. Главные положения, идеи, выводы и предложения были одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государ-
9
ственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
10
Глава 1. Правовая природа и характеристики профессионализма государственных служащих
1.1. Сравнительно-правовой анализ проблем профессионализма государственной службы. Специфика субъектов Российской Федерации
Институт государственной службы - один из основополагающих и ведущих административно-правовых учреждений любого цивилизованного государства.
С юридической точки зрения современная государственная служба России представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении возникающих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. На сегодняшний день перечень противоречий и проблем государственной службы настолько велик, что в этой области, несомненно, должны произойти важные перемены.
Проблемы формирования профессиональной государственной службы в России неразрывно связаны с задачами общегосударственного масштаба, как в политической, так и государственно-правовой сфере:
- упрочнение российской государственности в процессе становления новых федеративных отношений, предотвращение дезинтеграции, ведущей по существу к развалу России;
- создание необходимой правовой и нормативной базы для регулирования национальных процессов;
- обеспечение правовых, организационных и материальных основ национально-культурной автономии;
- совершенствование механизма формирования законодатель-ных(представителъных) и исполнительных органов власти всех уров-
11
ней, который реально позволял этническим сообществам влиять на принятие государственных решений, затрагивающих их интересы;
- объединение усилий всех звеньев политической системы, структур гражданского общества для достижения межнационального согласия и мира, утверждения принципов взаимопонимания между людьми различных национальностей и вероисповеданий.
Напрямую с выше перечисленными задачами стоит вопрос о реализации интересов народов России в социально-экономической и духовной сверах.
Опыт показывает, что одна из главных причин хаотичного состояния нашего государства фактически во всех сферах деятельности - непрофессионализм чиновников, пришедших на государственную службу за последние годы. Пока не будет продуманной реформы государственного аппарата на разных уровнях, пока не заработают правовые механизмы регулирующие данный вид деятельности, все мы будем еще долго топтаться на месте. А заработать они могут лишь при условии, что каждый принятый закон или подзаконный акт будет содержать в себе подробный механизм, процесс его воплощения, с процедурой определенных санкций в равной степени для всех сторон его неисполняющих независимо от уровня, должности и чина. Если этого не сделать, то в конечном итоге все реформы упрутся в непробиваемую стену нашего "махрового" бюрократизма. Поэтому необходимо научным путем доказать, что государственная служба в государстве существует не для обслуживания тех, кто занимает государственные должности категории "А" (см. Федеральный закон и указы Президента в области государственной службы), а для того чтобы повернуть государство к обществу, укрепить социальные связи государства с людьми, мотивировать и заботится о нуждах человека, охранять его права и свободы, создавать условия для инициативы, роста производительного труда и предпринимательства и т. д.
12
К сожалению, вновь, уже в демократических условиях, воспроизводится стереотип тоталитаризма, при котором первые лица не подконтрольны никому и вроде бы непосредственно олицетворяют государство. Отсюда и намерения, и стремление подчинить государственную службу не целям и функциям государства, т.е. обществу, не Конституции и Законам Российской Федерации, а лишь руководителям конкретных государственных органов. Кажется очевидным, что из этого проистекает: отсутствие целостности государственной политики, дробность государственного аппарата, обширное поле субъективного произвола, предпосылки нарушения законности, коррупции и многое другое. Но по каким-то неведомым основаниям делается вид, что ничего, мол, особенного не происходит и у нас формируется государственная служба.
Следует особо подчеркнуть , что если государственная служба не будет связана с государством (как формой общества), не охватит весь государственный аппарат, то все попытки ( и ресурсы ) по ее развитию принесут мало пользы гражданам. Может быть, будет польза чиновникам, но ведь государственная служба должна существовать вовсе не для этого1.
Общественный смысл государственной службы как в развитых странах, так и в России должен решать следующие задачи:
- исторические - обеспечить преемственность в развитии государств, укрепление национальных государств и межгосударственную интеграцию;
- правовые - создавать предпосылки формирования правового государства, создать госзщарственные гарантии прав и свобод человека и гражданина, укрепить законность;
1 См.: Атаманчук Г.В.Конституционные основы государственной службы и кадровой политики.-М.,1997.С.6,И.
13
- политические - создавать взаимодействие государства и общества, государственного аппарата и граждан, придать устойчивость государству в условиях многообразного гражданского общества, высокой динамики политической жизни и периодической смены правящих партий;
- социальные - привлекать в государственный аппарат лучших представителей различных классов, социальных слоев и сословий, подготовить высокопрофессиональную группу управленческой интеллигенции;
- экономические - стабилизировать экономические издержки на государственный аппарат, рационализировать (в определенной мере) взаимодействие и собственности, улучшить государственно-правовые условия и факторы бизнеса;
- информационные - совершенствовать работу с управленческой информацией и тем самым, шире вводить ее в оптимизацию общественных процессов;
- праксеологические - способствовать освоению государственным аппаратом современных форм, методов, научных процедур и технических средств подготовки, принятия и реализации государственных решений, осуществление организационных действий.1
Объективная ситуация была такова, что ряд регионов не дожидаясь выхода общефедерального закона о государственной службе, для того чтобы заполнить правовой вакуум , приняли свои законы, пытаясь вложить туда особенности и своеобразие накопленного опыта, местных традиций и правоприменительной практики. В соответствии с принятым Федеральным законом(ст.29) акты субъектов РФ, ориенти рованные на положение о федеральной госслужбе , вместе с тем, самостоятельно регулирующие ряд вопросов, должны приводится в соответствие с федеральным законодательством, хотя само понятие
Атаманчук Г.В. Государственная служба РФ(введение в проблему) // Лекция.- М., 1994 . С. 1
14
государственной службы и других положений в некоторых законах принятых субъектами федерации на взгляд диссертанта гораздо шире, полней и объективней. Данное положение породило проблему изменения фактически сложившихся систем государственной службы, должностей, классных чинов, предусмотренные законодательными актами субъектов Российской Федерации, хотя бесспорно - все нормотворчество субъектов Российской Федерации должно соответствовать федеральному законодательству.
Несколько примеров:
В федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации"(ст.2) - под государственной службой понимается профессиональная деятельность по исполнению полномочий государственных органов.
К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности ка-тегории"Б"и "В".
В законе "О государственной службе" республики Бурятия, принятом 12 апреля 1994 года, дается определение государственной службы - как профессиональной деятельности граждан, занимающих определенную должности в государственных органах и своим трудом реализующих установленную законом компетенцию этих органов.
Закон о государственной службе республики Татарстан, принят 8 февраля 1994 года, представляет государственную службу в осуществлении должностных полномочий по выполнению целей и функций государства в соответствии с Конституцией республики Татарстан, законами республики Татарстан и другими законодательными актами, действующими в республике Татарстан. При этом Закон о государственной службе республики Татарстан исключает категории граждан не состоящих на государственной службе: судьи, граждане временно не работающие в государственных органах, организациях и учреждениях
15
по трудовым договорам(контрактам) или гражданско-правовым договорам, а так же вспомогательно-технический персонал. В отличии от Закона республики Бурятия, где упоминаются правовые акты Российской Федерации отнесенные к государственной службе, налицо полное отсутствие ссылок на общефедеральные законы, что недопустимо в государстве с федеральным устройством.
В Положении "О государственной службе в Республики Дагестан," утвержденном 6 июля 1995 года, не дается определения государственной службы, а определяется перечень учреждений где она осуществляется. Статья 1: Государственная служба в Республики Даге-стан(далее государственная служба) осуществляется в соответствии с Конституцией Республики Дагестан, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и Республики Дагестан на государственных должностях в структурных подразделениях Государственного Совета Республики Дагестан и Администрации Государственного Совета и Правительства Республики Дагестан, аппарата Народного Собрания Республики Дагестан, Конституционного Суда Республики Дагестан, Верховного Суда Республики Дагестан, Высшего Арбитражного Суда Республики Дагестан, в республиканских государственных органах, подведомственных Государственному Совету и Правительству Республики Дагестан, а также на иных должностях в соответствии с законодательством Республики Дагестан.
Понятие - государственная служба в Законе "О государственной службе Краснодарского края", как субъекта Российской Федерации (принят Законодательным собранием Краснодарского края 2 .04.96 г.), представляет собой профессиональную деятельность по обеспечению реализации целей и полномочий государственной власти края в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Уставом и законами Краснодарского края." Закон
16
республики Башкортостан (принят Верховным Советом республики Башкортостан 13.10.94 г., ст. 1) дает следующее определение:
Государственная служба в Республике Башкортостан представляет собой осуществление должностных полномочий по выполнению целей и функций государства в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан, законодательными и иными нормативными актами Республики Башкортостан.
Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, а также в иных государственных органах, выполняющих от имени государства его функции и отнесенных законодательными актами Республики Башкортостан к государственной службе. На государственной службе не состоят граждане, временно работающие в государственных органах, организациях и учреждениях по гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал.
Республика Адыгея (Закон о госслужбе принят Государственным Советом -Хасе Республики Адыгея 25 февраля 1998 г., ст.2) определяет:
1. Под государственной службой в настоящем Законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
2. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В".
3. Государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А".
Данное определение наиболее соответствует Федеральному закону о государственной службе.
17
Поскольку государственная служба есть публично-правовой институт, это означает, что сфера общественного, народного, государственного, а не частного, в котором, логично на первом месте находится личный интерес, поэтому необходимо видеть, что ее смысл и назначение состоят в обеспечении государства как такового - его целей, функций, управления его со стороны, а не каких-то отдельных органов или их должностных лиц. Сущность государства может быть реализовано только посредством единой, целостной и системно организованной госслужбы.
Государственная служба как институт, т.е. публичное явление урегулированное правом, состоит из двух системно организованных частей:
а) из норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами(правовая составная);
б) из граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов(социальная составная).
Таким образом, государственная служба как публично-правовой институт - форма участия граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах.
Государственная служба как понятие - аналитическая и синтетическая категория, отражающая реализацию связи отношений государства, общества, закона и гражданина.
Государственная служба как процесс - составляет, образует и развивает механизм формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления.