ВВЕДЕНИЕ
"Если в более или менее отдаленном будущем
совершится политическое объединение Европы,
то оно, весьма вероятно, примет федеративную форму "
Л.Дюги, 1908 г.
Актуальность темы исследования. Европейский союз, связанные с образованием и деятельностью этой организации изменения на территории "Старого света" в настоящее время являются объектом значительного - и нарастающего - интереса в различных кругах российского общества. Пишут даже о "буме интереса"1. Есть основания полагать, что "бум" этот не является случайным, и вот почему.
Учреждение, становление, и укрепление в ходе последующего развития Европейских сообществ и основанного на них в 1992 г. Европейского союза, облеченных исторической миссией "положить конец исторической разделенное™ Европейского континента" (Преамбула Договора о Европейском союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества), уже на сегодняшний день привели к радикальным изменениям многовековых и казавшихся еще недавно незыблемыми политических реалий на европейской арене. Наряду с крупнейшей - по размерам территории, военно-политическому и экономическому потенциалу, численности населения - европейской державой, Россией, на территории западной части Евроазиатского материка формируется новый "центр силы", уже обогнавший нашу страну (как, впрочем, и США) по последним двум показателям.
В будущем же некоторые авторы предсказывают ему судьбу "новой Римской империи"2. Но это лишь один из возможных сценариев, и, если он даже отчасти и подтвердится, то не "завтра" и даже, видимо, не "послезавтра". Что же имеется на сегодняшний день? Каких рубежей уже достигла западноевропейская интеграция, и какие первоочередные, подле-
1 См.: Топорнин Б.Н. (отв. ред.).Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая.
2 "Движение к объединению Европы - взять к примеру Европейское экономическое сообщество - это предвестник возникновения новой Римской империи со всеми преимуществами, какие несет такое объединение - целый континент! - в смысле обороны, свободной торговли". См.: Паркинсон С. Законы Паркинсона. М., 1989.- С.193.
жащие реализации уже в самое ближайшее время, задачи ставятся перед ней в настоящий момент?
На пороге нового XXI века (и нового тысячелетия) процесс "строительства как никогда более тесного союза народов Европы" (ст.А Договора о Европейском союзе) вступил в новый, переломный этап своего развития. Связано это с двумя важнейшими событиями. (1) Первое - заключение в 1997 г. Амстердамского договора - документа, внесшего существенные изменения в учредительные документы Союза и всех Сообществ. (2) Если первый имеет преимущественно "внутренний" характер, то второе событие может и реально способно произвести со временем "переворот" во всей системе мирового хозяйства, а равно повлиять на экономическое положение других (не входящих в Союз) стран, особенно "ближайших" к нему. Не является исключением и наша Россия, для которой Европейский союз выступает крупнейшим торговым партнером. Речь идет о начале в 1999 г. третьей, завершающей фазы перехода к новой, более высокой (по сравнению с общим рынком) форме экономической интеграции - экономическому и валютному союзу, ядром которого призвана стать единая "европейская" валюта - евро. Уже через 3 года (с 2002 г.) "евро" примет на себя роль единственного законного платежного средства на территории не менее 11 из 15 стран Союза (вытеснив тем самым из обращения гульдены, лиры, марки, франки и т.д.). Однако создатели "евро", по-видимому, рассчитывают на большее.
Не исключено, что уже вскоре после своего введения в обращение (состоявшегося I января 1999 г.) денежная единица ЕС будет претендовать на роль главной (неофициальной) мировой валюты, вытеснив с этого престижного места (или потеснив) американский доллар (что, бесспорно, окажет немалый эффект на "долларизированную" российскую экономику, о характере которого, не будучи экономистом, мы говорить не решаемся). Во всяком случае, именно подобную перспективу открыто предсказывают (и стремятся к ней?!) виднейшие представители "еврократии", в частности, бывший Председатель Европейской комиссии1 Ж.Делор (под началом которого и был "запущен" проект единой "европейской" валюты): "Если вы не
1 Комиссия (Европейская комиссия) - орган исполнительной власти Европейского союза. См.§ 2. главы II.
4
Европеец, читайте об экю с осторожностью1, ибо это будет мировая валюта, соперник доллара и иены"2.
В связи с последним высказыванием нельзя не обратить внимания и еще на одно "метаморфозу" терминологического характера. Что включает в себя Европа и кто отсюда является европейцем, а кто нет? Географически первая распространяется до Уральских гор, включая, следовательно, и Россию. В политическом же (и культурном) смысле из "Европы" в прошлом (к сожалению, нередко и в настоящем) исключали Россию (а также, иногда, Великобританию). Другими словами Европа сводилась к Западной Европе (к западу от России, а после второй мировой войны - к западу от социалистической Восточной Европы). Однако со времени появления Европейских сообществ (включавших сначала лишь 6 западноевропейских стран) рамки "Европы" еще более сузились. Это слово (вместе со своими производными) все чаще сегодня употребляется в политических выступлениях, средствах массовой информации (в том числе отечественных), научных исследованиях и учебных пособиях как эквивалент только Европейского союза и связанных с ним явлений - несмотря на то, что последний включает не все страны континента (в том числе не все западноевропейские страны!): "европейские договоры"3, "европейское" право, "европейское" гражданство и "граждане "Европы", "европейские" институты, "европейская" валюта и т.д.4. Другие авторы, не приравнивая друг к другу Европейский союз и Европу в целом, провозглашают первый "центром" европейского общества, "с которым периферия (?!-
1 В 1995 г. было принято решение переименовать будущую денежную единицу ЕС из "европейской валютной единицы' - ЭКЮ (ECU: european currency unit), существующей с 1979 г. (правда, лишь в безналичной форме) в "евро", хотя в тексте Договора о Европейском сообществе по-прежнему фигурирует старое наименование.
2 См.: Delors J. Foreword // Emerson M., Huhne С. The ECU Report. London, 1991. - P.3.
3 См.: Moussis N. Access to European Union: law, economics, policies. Genval, EDIT-EUR, 1996. - P.29
4 Как географическая, так и политическая, историческая корректность подобного словоупотребления (к сожалению, широко используемого и в отечественных средствах массовой информации), вызывает серьезные сомнения. Действительно, Европейский союз в настоящее время объединяет большую часть стран и народов Западной Европы; ведутся переговоры о присоединении к Союзу, включающим сегодня 15 государств, новых стран-членов из Восточной Европы и даже Азии (Кипр). Тем не менее Европейские сообщества как в момент своего образования (когда в них входили 6 западноевропейских стран), так и ныне - еще не вся Европа. Речь идет не только о России (большая часть населения которой проживает на европейской части территории страны), но и о других восточно- и западноевропейских странах, остающихся пока что за рамками Европейского союза. На это обстоятельство обращает особое внимание британский профессор европейского (!) права С. Уэзерилл: "'Европа' и 'Европейское сообщество' в прошлом часто использовались как как взаимозаменимые понятия, будто страны вне Сообщества не являются подлинно европейскими. Сейчас наступил этап, когда почти все страны Европы либо члены Сообщества либо стремятся вступить в среднесрочной перспективе. Это все же не оправдывает любого утверждения что норвежцы или швейцарцы не являются подлинными европейцами . См.: Weathenll St. Law and Integration in the European Union. Oxford, Clarendon Press, 1995. - P. 13.
5
А.Ч.) на юге, востоке и севере Европы становится все более тесно взаимосвязанной"1. В политических и научных кругах Европейского союза высказываются также мнения о "европеизации" современной жизни и появлении "европейского культурного пространства", возникновении "европейской культуры", которая образуется из "старых" национальных культур2, формировании особой "европейской идентичности"3; обсуждается даже вопрос о становлении "европейской нации" или "европейского народа" (в политическом, правовом и культурном аспектах)4.
Указанные выше, а равно другие преобразования, происходящие на территории современной Европы, объединенной в Европейский союз, являются на сегодняшний день одним из важнейших и интереснейших феноменов зарубежной жизни и, в качестве таковых, в высокой степени актуальным объектом исследования различных общественных наук в Российской Федерации: экономических, политических, социологических, правовых и др. Существенную роль в постижении современных реалий политического и правового устройства Европейского союза призвана сыграть и наука конституционного (государственного) права, характер предмета, методологический и категориальный аппарат которой обусловливают ее приоритетную роль в познании такой важной стороны западноевропейской политико-правовой интеграции, как устройство и функционирование механизма политической власти Европейского союза, осуществляемой последним в отношении и государств-членов, и непосредственно их граждан (с 1993 г. одновременно являющихся гражданами Европейского союза). Именно анализ правового статуса Европейского союза и его органов в качестве (согласно данному еще в 1967 г. определению Федерального конституционного суда ФРГ) "особой "наднациональной" организации публичной власти, образованной [учредительным] Договором и отличной от публичной власти государств-
1 См.: Munch R. Between Nation-State, Regionalism and World Society: The European Integration Process. Journal of Common Market Studies, Vol.34, No.3, September 1996. - P.399. 2Ibid.-P.397-398.
3 См.: Obradovic D. Policy Legitimacy and European Union. Journal of Common Market Studies, Vol.34,No.2, June 1996.-P. 210-211.
4 Ibid.- P.213; Steyger E. Europe and Its Members. A Constitutional Approach. Aldershot: Dartmouth, 1995. P.123-125. Принимая во внимание сказанное выше, термин "европейский" применительно к Союзу мы тем не менее будем в этой работе употреблять в кавычках - за исключением названия его органов и самой организации (фигурирующих в учредительных договорах и иных документах Европейского союза).
6
членов"1 образует конституционно-правовой аспект исследования Союза, в русле которого подготовлена настоящая работа.
Сказанное дает возможность определить предмет и цель исследования.
Предмет и цель исследования. Европейский союз осуществляет перешедшие к нему (на основании учредительных договоров и в соответствии с конституциями государств-членов) властные полномочия в отношении экономической и других сфер общественной жизни в лице своих органов: Европейского парламента, Совета, Комиссии, Суда и др. Таким образом, предмет настоящего исследования образует система органов Европейского союза в целом, а равно конституционно-правовой статус главных ее элементов, осуществляющих от лица Союза правотворческие, исполнительные и судебные (юрисдикционные) полномочия. Это предполагает, во-первых, анализ определяющих их юридический статус конституционно-правовых норм. Последние содержатся преимущественно в учредительных договорах Европейского союза (прежде всего Договоре о Европейском союзе и Договоре о Европейском сообществе), развивающем их законодательстве Европейского сообщества. Важное место в анализе отводится конституционным положениям государств-членов, относящимся к Европейскому союзу и его органам. Во-вторых, наряду с исследованием статуса юридического, предметом рассмотрения является и фактический статус органов Европейского союза, реальный порядок их деятельности, взаимоотношений друг с другом и с органами власти государств-членов.
Выбор органов Европейского союза в качестве предмета исследования обусловлен в первую очередь тем, что именно последние выступают реальными субъектами властной и иной компетенции, которой конституции государств-членов и учредительные договоры наделяют Европейский союз. Главное значение в этой деятельности отводится институтам Европейского союза (Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд а также получившая в 1993 г. статус института Счетная палата)2. Еще в 1962 г. Европейский суд признал в качестве основополагающей черты, характеризующей Европейское сообщество (тогда ЕЭС) 'Учреждение институтов наделенных суверен
1 Цит по: Louis J.-V. The Community legal order. Luxemboug. Office for official publications of the European Communities, 1995. - P.175.
2 В работе не рассматривается.
7
ными правами, реализация которых затрагивает как государства-члены, так и их граждан"1. Выступая в качестве органов власти Европейского союза в целом, его институты выполняют функции, в целом идентичные тем, которые осуществляют высшие органы власти современных государств: принимают нормативные акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений (законодательная функция), осуществляют текущее (административное) управление и претворение нормативных актов в жизнь (исполнительная функция), разрешают правовые споры (юрисдикционная функция). Много сходных черт имеют и полномочия: издание нормативных актов (регламентов, директив), индивидуальных актов правоприменения (постановлений), судебных решений, утверждение бюджета, применение санкций к государствам-членам и индивидуумам, нарушающим предписания права Европейского союза и др.
Анализ всей системы органов Союза одновременно позволяет установить нормативные и фактические условия, определяющие механизм их взаимодействия друг с другом, в том числе выявить причины имеющихся конфликтов и недостатков в его работе.
Наконец, благодаря комплексному подходу, основанному на сравнительном государство- и правоведении, а также историко-правовом анализе, создается возможность определить тенденции развития Европейского союза в целом на новом этапе интеграционного развития, связанном с последней реформой его правовых устоев (подписание Амстердамского договора 1997 г.).
Итак, в качестве цели настоящего диссертационного исследования избран осуществляемый на основе сравнительного государствоведения и правоведения анализ конституционно-правовых норм и отношений, в рамках которых осуществляется функционирование органов Европейского союза как организации политической власти, в пределах перешедших от государств-членов и закрепленных за Союзом в его учредительных договорах суверенных полномочий по управлению экономической, политической, правовой и другими сферами общественной жизни. На основе проведенного анализа автор стремится определить сущность и тенденции, характеризую-
1 См. главу I.
щие динамику процесса политико-правовой интеграции в Европейском союзе. Опираясь на анализ и оценку устройства и функционирования механизма политической власти Европейского союза, в качестве важной цели мы рассматриваем и выдвижение практических предложений, которые могут быть полезны для совершенствования государственного механизма Российской Федерации.
Методология исследования. Как, какими методами проводится рассмотрение избранного предмета?
А. Общие методы
Поскольку Европейский союз и его механизм политической власти есть, во-первых, системная, а во-вторых, динамично развивающаяся действительность, в качестве базисных философских общенаучных методологических основ ее познания необходимо выделить системный подход и диалектический метод.
(1) Принимая во внимание, что познание любой системы предполагает исследование ее внутреннего строения и внешних взаимодействий, системный метод включает также две составляющих - "структурный анализ, выдвигающий на первый план исследование структуры объекта, и функциональный анализ, ставящий во главу угла исследование функционального типа связей". Оба "являются сторонами, частями системного подхода и могут рассматриваться в его рамках"1.
(2) И возникновение, и развитие содержания и форм западноевропейской интеграции является результатом взаимодействия (сосуществования и борьбы) целого ряда противоречий: между классами и социальными слоями, между сохранением "национальной" автаркии и объективным процессом интеграции, ростом "трансграничных" экономических, культурных и других взаимосвязей граждан и народов разных стран, развитием мирового рынка и укреплением международных монополий (именно ТНК во многом являются движущей силой экономической интеграции и централизации политической власти на уровне ЕС, что признают и зарубежные исследователи, в том числе не стоящие на позициях марксизма), между отдельными органами Европей-
1 См.: Кириллов В.И. Логика познания сущности. М., "Высшая школа", 1980- С.93.
9
ского союза, между Союзом в целом и отдельными государствами-членами и др. В этой связи именно диалектический метод, как представляется, способен лучше всего обеспечить осознание сущностных закономерностей эволюции Европейского союза в прошлом и на современном этапе. Мы полностью разделяем мнение П.В.Копнина, что: "Исследователь должен следовать диалектике не потому, что это кем-то предписано свыше, а потому, что этого требует сам объект исследования, который раскрывает свою природу только тому, кто процесс исследования, метод изучения основывает на знании объективных закономерностей"1. Это не исключает возможность плодотворного использования и других методов познания закономерностей развития: эволюционизма Спенсера и Дюркгейма, синергетики и др.
Б. Специальные методы
С учетом особенностей предмета успешное выполнение целей исследования требует использования и целого ряда специальных юридических методов познания, в числе которых прежде всего следует выделить три: исто-рико-правовой, сравнительно-правовой, и структурно-юридический. Первый дает возможность понять конкретные этапы развития сообществ и Союза, определить соответствующие тенденции на основании анализа правовых норм и их источников. В рамках сравнительно-правового метода хотелось бы отметить возможность и целесообразность сопоставления Европейского союза с федеративными государствами, а также сравнение правового статуса органов Союза и других государств. Разработанный В.Г.Графским (применительно к исследованию становления федеративных отношений в развивающихся странах) структурно-юридический (или юридико-струк-турный) подход2, как представляется, мог бы быть полезен и для уяснения сходных проблем в рамках Европейского союза.
В настоящее время при анализе публично-правовых норм и регулируемых ими отношений ширится использование математического и статистического методов. В частности, речь идет об использовании разработанного в рамках математической теории игр "индекса власти" Шэпли-Шубика, кото-
1 См.: Копнин П.В. Диалектика, логика, наука. М., "Наука", 1973. - С.108.
2 См.: Графский ВТ., Страшун БА. Федерализм в развивающихся странах. М., Международные отношения, 1968. - С.6, 43.
10
рый впервые был применен для количественного измерения ее соотношения в системе федеральных органов США (между индивидуальными членами Палаты Представителей, Сената и Президентом, полученное соотношение -2: 9: 50), а ныне используется для измерения фактического "веса" голосов членов Совета Европейского союза1. Не проводя самостоятельно математических или статистических исследований, мы будем ссылаться на соответствующие данные при рассмотрении ряда проблем.
Новизна исследования. Предлагаемое исследование является новым в отечественной науке конституционного права.
(1) Новизна работы определяется во-первых, ее предметом, включающим весь механизм политической власти Европейского союза, юридический и фактический статус его элементов, систему взаимоотношений органов законодательной, исполнительной и судебной власти Европейского союза.
(2) Во-вторых, впервые в России предпринимается попытка в диссертационном исследовании рассмотреть статус всей системы основных органов Европейского союза на основе теоретических достижений отечественной науки конституционного права и ее понятийного аппарата, что отражено и в структуре работы.
(3) Принципиально новым (применительно к Европейскому союзе) является и подход автора к анализу системы его органов власти, их классификации. Как в западноевропейских, так и в отечественных работах по этому вопросу, институты Союза рассматриваются по "линейной" схеме, чаще всего в том порядке, как они перечислены в Договоре о ЕС: Европарламент, Совет, Комиссия, Суд, Счетная палата. Аналогичному подходу ранее следовал и автор при написании совместно с проф. СЮ. Кашкиным раздела об институтах учебного пособия "Основы права Европейского союза". Между тем, как справедливо отмечает Ю.М.Юмашев, "институциональная система ЕС сориентирована скорее на государственную модель, нежели на междуна-
1 Т.е. "власть" абстрактного конгрессмена (члена Палаты представителей) в 4,5 (2:9) раза меньше "власти" сенатора, и в 25 (2: 50) раз меньше власти Президента. См.: Shapley L., Shubik M. А Method for Evaluating the Distribution of Power in a Committee System // Political Power. A Reader in Theory and Research. New York, 1969. - P.211. Авторы также анализировали распределение "власти" внутри Совета Безопасности ООН (р.212). О результатах, полученных применительно к Совету см.§ 1 главы II.
11
родно-правовую"1; при этом, согласно недавней резолюции Европейского парламента ("О взаимоотношениях между международным правом, правом Сообщества и конституционным правом государств-членов")2, разделение властей "является одним из существенных элементов конституционного права государств-членов и Союза". Хотя в системе органов "европейской" публичной власти данный принцип имеет ряд существенных отличий от традиционных конституционных схем (которые мы укажем в заключительном параграфе главы II), это не исключает возможности и целесообразности выделения в ней нескольких отдельных "ветвей": законодательной, исполнительной, судебной. В соответствии с данной классификацией проводится изложение вопросов в главе II, где будут рассмотрены главные органы (институты) Союза, в лице которых он осуществляет свою властную компетенцию.
(4) Широко известное (в том числе за пределами США) выражение "Конституция представляет собой то, что говорят о ней судьи" вполне может быть отнесено и к Европейским сообществам, судебным органам которых (Суду, а также созданному в 1989 г. Суду первой инстанции) принадлежит исключительная юрисдикция по толкованию их положений. Фактически Европейский суд не только осуществляет толкование, но и активно развивает в своих решениях нормы учредительных договоров, создавая новые правовые нормы, обязательные и для национальных судов (с которым Европейский суд связан через механизм преюдициальной юрисдикции). На практике в течение менее полувека содержащиеся в решениях Европейского суда принципы и нормы составили особый компонент в праве Европейского союза - прецедентное право, на которое сам Европейский суд и национальные суды ссылаются как на источники права в последующих решениях. Понимание содержания конституции через решения конституционного суда -еще сравнительно новый подход в отечественном конституционном праве (как в науке, так и в учебной дисциплине). В случае же Европейского союза анализ и оценка положений учредительных договоров через решения Европейского суда - общепринятый подход в западноевропейской науке, кото-
1 См.: Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского сообщества/ЛЕвропейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая. - С.29.
2 См. главу I.
12
рому будем следовать и мы (во избежание неадекватной интерпретации соответствующих правоположений).
Анализ прецедентного права Европейского суда в нашем исследовании тем более важен, что в последнем отчетливо проявляется стремление Суда к использованию конституционно-правовых принципов и концепций, в духе которых интерпретируются и развиваются положения учредительного договора ЕС (рассматриваемого Судом в качестве "конституционной хартии" Сообщества)1. Вывод о том, что Европейский суд осуществил "консти-туционализацию" учредительных договоров Сообществ и Союза, осуществляет их толкование "с помощью конституционных моделей, а не традиционной методологии международного права", в настоящее время является общепризнанным в западноевропейской юридической науке2. Тот факт, что Суд применяет "не международно-правовой, а государственно-правовой подход к развитию права ЕС", отмечали и отечественные правоведы3.
(5) Наконец, данная работа является первым диссертационным исследованием Европейского союза в переходный этап его развития, связанный с реформами его учредительных документов, вытекающими из подписания Амстердамского договора в октябре 1997 г.
Практическая применимость исследования. Последнее представляется одновременно главным аргументом в пользу практической применимости диссертационного исследования.
(1) Кроме книги Топорнина Б.Н. "Европейское право" (которая является учебной по своим задачам и рассматривает правовую систему Европейского союза в целом, не ограничиваясь анализом конституционно-правовых проблем), в настоящее время отсутствуют работы, анализирующие всю совокупность принципов и норм, на которых базируется Европейский союз, система его органов в "пост-Амстердамский" период. При этом, поскольку Амстердамский договор 1997 г. еще не вступил в силу, анализ проводится на основании сопоставления действующей ("маастрихтской" 1992 г.) и новой ("амстердамской" редакции) учредительных договоров, что позволяет опре-
' См. главу I. _, ,
2 См Weatherill St. Beyond Preemption: Shares Competence and Constitutional Change in the European Community// Legal Issues of Maastricht Treaty. O'Keefe D., Twomey P. (eds). London, Wiley Chancery Law, 1994.- P.13. „,n,
3 См.: Юмашев Ю.М. О правовой природе Европейского сообщества- С.31-32.
13
делить тенденции новейшего этапа развития политико-правовой интеграции в Западной Европе.
(2) Как представляется, данное исследование способно послужить одним из "кирпичиков" в познание новых реалий Европейского союза, а также послужить материалом для последующих исследований в этой области представителями науки конституционного права, других юридических наук.
(3) Думается, более глубокое понимание политико-правовых основ устройства и деятельности Европейского союза способно обогатить отечественную науку конституционного права новыми фактами и концепциями, а также, возможно, побудить ее в чем-то скорректировать традиционные воззрения на ряд важнейших проблем, в том числе, концепцию государственного суверенитета. Последний, как справедливо замечает проф. Б.А. Страшун (в связи с анализом опыта Европейского союза) "перестает быть высшей ценностью общества, он не исчезает, но отступает перед приоритетными интересами всестороннего развития общества и человеческой личности"1. В этой связи по-новому и очень современно звучит высказанная еще полвека назад мысль другого выдающегося отечественного государствоведа, проф. И.Д.Левина: "Суверенитет - это не неизменная метафизическая сущность. <...> Как юридический принцип суверенитет не диктует праву, а сам строится в соответствии с положениями права данной эпохи, в первую очередь с государственным и международным правом, и изменяется вместе с самим положением права, изменения которого, в свою очередь, определяется изменением социально-экономических и политических условий"2.
(4) Расширение взаимосвязей России с остальной Европой (широко употребляемый термин "вхождение в Европу" нам представляется некорректным) как на государственном уровне, так и в аспекте гражданского общества (международные контакты граждан, юридических лиц, научный обмен, путешествия и т.д.), чтобы они были эффективными и осуществлялись на взаимовыгодной (!) основе, требует от нас знания основных устоев, на которых базируется экономическая, политическая и правовая система Запад-
1 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. М., БЕК, 1997. - C.XVI.
2 См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948 -С.373.
14
ной Европы. Если речь идет о межгосударственных контактах, то следует иметь в виду, что второй стороной в заключаемых Россией экономических и иных международных договорах по многим вопросам ныне уже являются не индивидуальные государства-члены, а Европейское сообщество (как составная часть Союза), с соответствующими органами которых и должны проводиться переговоры. Поэтому мы надеемся, что данная работа может стать полезной и для органов внешних сношений Российской Федерации, членов обеих палат Федерального собрания, а также предприятий, учреждений, организаций, развивающих взаимосвязи с партнерами из Европейского союза.
(5) Еще один аспект практической применимости заключается в том, что знание опыта Европейского союза, выступающего ныне моделью для многих интеграционных организаций в разных частях земного шара, может послужить полезным ориентиром при осуществлении интеграции в рамках СНГ, причем во внимание, на наш взгляд, должны приниматься не только достижения, но и ошибки, просчеты на долгом и тернистом пути строительства "единой Европы"
(6) Думается, что ряд аспектов организации Европейского союза могли бы быть полезными при развитии конституционных основ Российской государственности, особенно в области федеративных отношений, совершенствования устройства и функционирования государственного механизма России.
(7) Информация и выводы, содержащиеся в настоящей работе, могут быть использованы также при преподавании учебных дисциплин конституционного (государственного) права зарубежных стран, права Европейского союза, международного публичного права в высших юридических учебных заведениях и на юридических факультетах институтов, при написании новых учебных и научных работ по указанными предметам.
(8) Наконец, в 1997 г. Российская Федерация устами Председателя Правительства официально заявила о намерении стать в будущем членом Европейского союза. О возможности (или даже неизбежности) такого развития событий пишут и некоторые западноевропейские прогнозисты1. Хотя
1 По крайней мере, так утверждается в вышедшей в свет в 1997 г. в Великобритании книге "Мир к 2020 г " По мнению ее авторов, Россия уже к этому времени (т.е. в течение ближайших 2 десятилетий) станет членом ЕС. См.: Мир в 2020 г. // Российская газета, 21 августа 1997 г. - С.7.
15
подобная перспектива (по крайней мере в ближайшем будущем) нам представляется весьма маловероятной, все же стоит заранее иметь представление о том, какие последствия повлечет ее реализация для нашего государства и его граждан. Вхождение в Союз приведет к тому, что значительная часть решений, определяющих важнейшие стороны общественного бытия российских граждан, станет приниматься не в Москве, а в Брюсселе (где сосредоточены большинство руководящих органов Европейского союза). Предсказать точные последствия возможного вхождения России в Союз можно лишь при наличии четкого знания устройства механизма политической власти этой организации, вклад в познании которых, как мы надеемся, способна внести настоящая работа.
Теоретическая основа исследования. Как при движении необходимо наличие опоры, отталкиваясь от которой можно перемещаться в среде, так и любое исследование не может быть успешным, если оно не базируется на достижениях и открытиях других исследователей прошлого и настоящего. Последние выступают как "опорный пункт", платформа для продвижения к новым научным горизонтам. Не является исключением и данная работа.
Как ориентирами и направлениями творческого поиска, так и выводами, концептуальными подходами и дефинициями автор во многом обязан трудам плеяды выдающихся отечественных и зарубежных правоведов-конституционалистов: Н.М.Коркунова и Б.А.Кистяковского, Н.НАлексеева и СА.Котляревского, И.Д.Левина и А.А.Мишина, А.И.Лепешкина и Б.В.Щетинина; Г.Еллинека и К.Хессе, М.Ориу и М.Прело, Э.Уэйда и Д.Маршалла и др.; работам современных ученых: П.Д.Баренбойма, Е.И.Козловой, Н.Ю.Козловой, Е.В.Кукушкина, О.Е.Кутафина, В.И.Лафитского, В.В.Маклакова, НА.Михалевой, БА.Страшуна, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Ю .А.Юдина, Л.М.Энтина и др.
Большую помощь в уяснении исследуемых проблем оказало изучение трудов западноевропейских юристов, работающих в области права Европейского союза (прежде всего, "европейского конституционного права"): К.Винценци и Д.Шо, С. Уэзерила и Т. Хартли, Ж.Луи и Э. Штайгер, Ван Темаата и Д.Тромма, К.Ленэрта, Ф.Манчини, У.Эверлинга (последние три автора в разное время являлись судьями Европейского суда) и др. Плодо-
16
творно и профессионально работают в области изучения права Европейского союза и ведущие представители отечественной правовой науки (в том числе науки конституционного права): А.И. Ковлер, И.С. Крылова, Б.Н.То-порнин, Ю.М.Юмашев, М.Л. Энтин и др. Осмыслению непростых теоретических проблем, возникающих в результате развития процессов политико-правовой интеграции в Европейском союзе, устройства, деятельности и политической сущности последнего, посвящают свои усилия и другие ведущие отечественные ученые-конституционалисты: В.В.Бойцова, Л.В.Бойцова, С.Ю.Кашкин, В.А.Кикоть, В.В.Маклаков, Ю.А.Тихомиров, В.Е.Чиркин, Л.М.Энтин и др.
В этой связи необходимо отметить, что в странах Европейского союза учебники и монографии в области конституционного права, в настоящее время наряду с анализом национальных правоположений ныне часто включают специальные разделы, посвященные Европейскому союзу1; то же самое относится к словарям по конституционному праву2, а также сборникам конституций3. Разделы о Европейском союзе и Европейских сообществах содержат и некоторые изданные в последние годы в России учебники по конституционному (государственному) праву зарубежных стран4.
1 См., напр.: Wade E. and Bradley A. Constitutional and Administrative Law.London, Longman, 1985.- раздел 8 части I "Великобритания и Европейские сообщества". - Р. 120-144.; Adler J. Constitutional and Administrative Law. London, Macmillan, 1994.- глава 6 "Европейский союз". -P.97-117; Leclercq С, Trnka H. Droit constitutionnel. Paris, Litec, 1987.- глава VI "Европа - конституционные реалии" - Р.227-239; Pachet P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. Paris, Masson, 1993.- раздел З главы XV "Французский суверенитет, Европейское экономическое сообщество и Европейский союз", а также раздел 3 главы II "Интеграция государства в наднациональную организацию" - Р. 342-349, 62-63. Интересный подход избрали ученые ФРГ, авторы цитируемой ниже (с.52) работы "Политическая система Германии". Анализируя конституционные правоположения и политические условия, определяющие устройство и деятельность "правительственных институтов" (Regierungsinstitutionen) в ФРГ (часть IV "Структуры и политическое развитие правительственных институтов"), авторы сначала рассматривают органы "европейской" политической власти (раздел 1 - S. 104-128) и лишь затем переходят к описанию Бундестага, Федерального правительства и других органов национальной государственности Германии (раздел 2).
2 См., напр.: Duhamel О., Meny Y. Dictionnaire constitutionnel. Paris, Presses Universitaires de France, 1992.. Данный словарь содержит общую статью "Европейские сообщества" (Р.183-187), а также отдельные статьи, посвященные органам Сообществ.
3 См.: Finer S., Bogdanor V., Rudden В. Comparing Constitutions. Oxford, Clarendon Press, 1995. В этом сборнике тексты Договора о Европейском сообществе и Договора о Европейском союзе (в сокращении) помещены вместе с основными законами США, ФРГ, Франции, Российской Федерации, а также Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. - Р.304-370. Во вступительной статье в начале и сравнительной таблице в конце проводится сопоставление устройства механизма политической власти Союза и указанных государств.
4 См., напр.: Арановский К.В. Курс лекций по государственному праву. Екатеринбург, Диамант, 1995.-С.21-24.
17

---

часть из работы
1 См.: Moussis N. Access to European Union: law, economics, policies. Genval, EDIT-EUR, 1996. -P.51.
2 См.: Curtin D.M. Between and Between: Democracy and Transparancy in the Governance on the European Union // Reform of the Treaty on European Union. - P. 113.
3 CM: Westlake M. The Council of the European Union. London, Cartermill Publishing, 1995.- -P.57.
4 См.-.Weiler J. Europaische Parlament, europaische Integration, Democratic und Legitimitat // Das Europaische Parlament im dynamischen Integrationprozess. - S.90
5 Marinus P.C.M. van Schendelen. Das Europaische Parlament: Eine schwache Volksvertretung? // Das Europaische Parlament im dynamischen Integrationprozess. - S.61.
6 &M.: Enrique Baron Crespo. Europa als democratische Herausforderung. - S.24.
96
Наряду с Советом Парижский, а затем, по его образцу и оба Римских договора учредили еще один институт, состоящих из представителей государств-членов. Первый по порядку формированию был (и остается) межправительственным институтом. Второй был создан как институт межпарламентский, состоял из членов, избранных органами законодательной власти каждой из стран "шестерки". По французской традиции данный орган получил название Ассамблея (Assemble)6, которая с уже с 1958 стала единой Ас

самблеей Европейских сообществ. Собравшись в марте того же года на свое первое заседание, данный орган провозгласив себя Европейской парламентской ассамблеей1, избрав (вопреки желанию правительств "шестерки") первым ее Председателем одного из "архитекторов" Сообществ, Р.Шумана. С 1962 г. в официальных документах она фигурирует уже как Европейский парламент2 - хотя в тексте учредительных договоров это название было закреплено лишь в 1986 г., с принятием Единого Европейского Акта3.

Слова, однако, есть лишь символы, знаки; перемена обозначения (названия) не обязательно сопровождается изменением обозначаемого, его реальной сущности и содержания. Не произошло этого и с Ассамблеей. Наделенная Парижским и Римскими договорами в некоторых случаях (в ЕЭС -около 20)4 консультативными полномочиями, она не была и (несмотря на свое желание) не могла в те годы стать парламентом в подлинном смысле этого слова. Хотя и относясь к категории институтов, Ассамблея по характеру своих полномочий и фактическому влиянию находилась в тени других институтов, обладая способностью воздействовать на принятие лишь отдельных нормативных актов ЕЭС, и то лишь с правом совещательного голоса.
1 См.: Urwin D. Western Europe since 1945. - P.57. 2Ibid.-S.24.
3 В дальнейшем мы также будем пользоваться сокращенным наименованием Европарламент
4 См.: Louis J.-V. The Community legal order. - P.36.
5 См.: Mancini G., Keeling D. Democracy and the European Court of Justice. - P.175.
И все же, как показала история, данное положение вещей, сохранявшееся в целом неизменным почти 3 десятилетия, не могло продолжаться бесконечно долго. Чем дальше продвигался интеграционный процесс, чем шире становилась компетенция Сообществ, чем более динамичным и разносторонним становился в нем правотворческий процесс, и отсюда, чем больше сфер жизнедеятельности входили в предмет регулирования "европейского" права, создаваемого институтами Сообществ, тем яснее и критичнее начинает осознаваться факт слабости демократических механизмов в устройстве и функционировании политической власти Европейских сообществ, "антидемократической природы первоначальной конституции Европейского сообщества"5. Утраченная национальными парламентами государств-членов законодательная власть была вверена не "наднациональному" представительному органу ЕЭС, а


"Совету министров, институту, парадоксальным образом состоящему из ведущих членов национальных администраций"1. В связи с этим в политико-правовой лексикон Сообществ входит и прочно в нем закрепляется новое понятие - "демократический дефицит", важнейшей чертой которого выступает отсутствие законодательной власти у Европарламента.
Поэтому одним из главных направлений начатой в 80-е (Единый европейский акт 1986 г.) и продолженной в 90-е годы (Договор о Европейском союзе 1992 г., Амстердамский договор 1997 г.) реформы наряду с дальнейшим расширением и углублением интеграционных процессов в ЕС (завершение построения "внутреннего рынка", введение единой валюты и др.), становится интенсивный поиск и обсуждение проектов демократизации механизма принятия решений в Сообществах - не только обсуждение, но и воплощение многих этих предложений в жизнь. Решающий шаг на этом пути был предпринят Маастрихтским договором: с этим документом связано не только учреждение Европейского союза и его гражданства, но и введение новой законодательной процедуры (процедуры совместного принятия решений), в рамках которой законодательная власть ЕС осуществляется уже не Советом (как ранее), а Европарламентом совместно с Советом, действующих вместе в качестве "со-законодателей"(ст.189Ь ДЕС). Сфера применения этой
процедуры была существенно расширена Амстердамским договором, который увеличил полномочия Европарламента и по ряду других проблем.
Активным поборником расширения собственных прерогатив выступает также сам Европарламент, продолжающий настаивать на их дальнейшем увеличении и в настоящее время; того же требуют многие политики и ученые. Однако мы в этом разделе не будем вдаваться в обсуждение новых (или старых, но не реализованных) проектов и инициатив. Наша задача здесь -понять, как реально устроен и функционирует Европейский парламент сегодня, а также каким он станет в ближайшем будущем (т.е. на основании соответственно "маастрихтской" и "амстердамской" редакций Договора о ЕС).

1 См.: Mancini G., Keeling D. Democracy and the European Court of Justice. -
98
Состав и порядок формирования. Несмотря на то, что Ассамблея Европейских сообществ состояла из представителей, избранных национальными

парламентами, в Римских договорах изначально предусматривался переход к ее формированию прямыми выборами (ст. 138 Договора о ЕЭС). Однако, поскольку решение об этом требовало одобрения всеми государствами-членами, его принятие долгое время откладывалось. Наконец, в 1976 г. был принят "Акт об избрании представителей в Ассамблею прямым всеобщим голосованием^, а спустя три года состоялись первые прямые выборы в Евро-парламент. С тех пор граждане призываются для избрания своих представителей каждые 5 лет - именно такова легислатура Парламента (ст. 138; ст. 190 ДЕС), которая не может быть ни увеличена, ни сокращена (в результате досрочного роспуска или самороспуска). Всего таким образом были сформированы 4 состава Европарламента; последние выборы состоялись в 1994 г. (а в Австрии, Финляндии и Швеции, вступивших в ЕС после этой даты, в 1995 г.).
1 Act concerning the Election of the Representatives to the Assembly by Direct Universal Suffrage: Decision 76/787 ECSC, EEC. OJ L 278/5,8.10.1976. 2OJ 1982 C87/61.
3 CM ' Bradley K."Better Rusty Than Missin"?: Institutional reforms of the Maastricht Treaty and the European Parliament// Legal Issues of Maastricht Treaty. - P.209-210.
Депутаты Европарламента избираются в государствах-членах. Тем не менее Договором о ЕС предусматривается введение "единой процедуры" выборов всех парламентариев на всей территории Союза (ст. 138), решение о чем должен принять Совет на основе предложения Европарламента. Таковые предоставлялись, и неоднократно. Так, "Проектом Акта, вводящего определенные положения для единой избирательной процедуры"2 1982 г. предлагалось проводить выборы в многомандатных округах (3-15 мест) на основе пропорциональной избирательной системы с использованием метода Д'Ондта; одобренные в 1991 г. "основные положения" (guidelines) требование полной унификации правил избирательного процесса снимали (при условии применения повсюду пропорциональной системы), предусматривая одновременно введение годичного ценза оседлости для получения активного избирательного права; наконец в 1993 г. Европарламент еще более смягчил свою позицию, допуская использование в государствах-членах и мажоритарной системы (для замещения не более 2/3 мест), разрешая также вводить преференциальное голосование и заградительный пункт - от 3 до 5%3. Как мы видим, Европарламент проявил себя последовательным сторонником


пропорциональной системы; такой же позиции придерживаются и все государства-члены.
Все, кроме одного - Великобритании, которая возражает против этого главным образом в силу факторов внутриполитического характера. "Существенным препятствием в создании единого избирательного закона Сообщества - отмечают И.С.Крылова и ИЛ.Ковлер, - явилась позиция Великобритании, которая не соглашается на введение пропорциональной системы, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин"1. Ввиду неуступчивости последней и с учетом того, что решение в данном случае требует единогласия в Совете, унификация избирательных систем государств-членов до сих пор не осуществлена. Возможно, это станет сделать легче после вступления в силу Амстердамского договора, который, дополнив ст. 138 ДЕС, разрешил Евро-парламенту в качестве альтернативы представлять предложение либо "единой процедуры", либо "общих принципов для государств-членов" (ст. 190). В настоящее же время избирательный процесс подчиняется национальным правилам (неодинаковым для разных стран ЕС2); при этом во всех государствах-членах, "европарламентарии" избираются на основе системы пропорционального представительства - за исключением Великобритании, где, как и на выборах в Палату Общин, применяется мажоритарная система относительного большинства (в Северной Ирландии, являющейся частью Соединенного королевства, используется система единого передаваемого голоса).
1 Ковлер А.И., Крылова И.С. Европарламент // Парламенты мира М.,1991 - С.131. 2Там же.-С. 129-134.
Поскольку понятие "народ Европейского союза" в юридическом смысле не существует, депутаты Европарламента рассматриваются в качестве "представителей народов государств, совместно объединенных в Сообщество (ст. 137; ст. 189 ДЕС) - и в этом аспекте Парламент Союза более сходен с избираемыми непосредственно гражданами верхними палатами регионального представительства некоторых стран (Испании, Италии), чем с нижними палатами "общенационального представительства" (кроме Палаты Общин Великобритании и Канады, где также действует система квот для отдельных


регионов государства). Тем не менее право участвовать в выборах на территории любой страны после учреждения гражданства Европейского союза более не зарезервировано исключительно за национальными граждане: таковым (и активным, и пассивным) располагают все постоянно проживающие здесь "европейские" граждане, что является одним из их новых политических прав (ст. 8Ь; ст. 19 ДЕС).
Количество депутатов, избираемых на территории каждой страны, определяется на основе квот, определенных в соответствии с численностью населения соответствующего государства: Германия - 99; Великобритания, Италия, Франция - 87; Испания - 64; Нидерланды - 31; Бельгия, Греция, Португалия - 25; Швеция - 22; Австрия - 21; Финляндия, Дания - 16; Ирландия - 16; Люксембург - 6 (ст. 138; ст.190)К В сумме это составляет 626 человек - списочный состав депутатов Европарламента ( для сравнения, в Ассамблею ЕОУС входило 78 депутатов). В связи с планируемым расширением Европейского союза, Европарламент должен еще более увеличить свой численный состав. Однако такое увеличение скорее уменьшит, чем повысит его работоспособность. Поэтому в 1997 г. в Амстердаме было решено поставить ему предел: сколько бы государств не входило в ЕС, "количество членов Европейского парламента не должно превышать семисот" (ст. 189 ДЕС); разумеется, в этом случае все вышеуказанные квоты будут сокращены.
1 Тем не менее о реальной пропорциональности в данном случае речи не идет. Так, один депутат от Люксембурга представляет в среднем 60 тыс. избирателей, а от ФРГ - почти 800 тыс. См.: Jacobs F. Comments on the Article by Lenaerts and De Smijter// Reforming the Treaty on European Union. -P.203.
Депутаты Европарламента обладают "независимым мандатом" (ст.2 Регламента Европарламента). Все они, хотя и избираются в государствах-членах, изначально объединяются друг с другом не по национальному, а по партийному признаку, в "политические группы", как называются фракции в этом органе (глава 5 "Политические группы" Регламента). Наиболее влиятельные среди них в настоящее время: фракции "Партии Европейских социалистов" (217 членов), "Европейской народной партии" (173 члена), "Союз за Европу" (54), "Европейской либерально-демократической и реформистской партии" (52); Европарламент включает также фракции коммунистов ("Европейские объединенные левые/Северные левые зеленые"),


"зеленых" ("Зеленая группа"), ультраправых ("Европейский радикальный альянс") и др.1 Европейский парламент, как отмечает в этой связи проф. Д. Тромм, "сознательно отверг разделение по национальному признаку. Вместо [него], произошла перегруппировка в Европейскую партийную систему"2. Особенно возросла роль фракций после перехода к системе прямых выборов; согласно оценкам самих "европарламентариев": "Как показывает наблюдения за развитием [Европарламента] после 1979, фракции составляют центральные рабочие подразделения (Arbeitseinheiten) Европейского парламента"3. С другой стороны, имеют место и критические оценки: так, по мнению М.Уэстлейка, с середины 80-х "в Европейском парламенте полномочия по управлению все более концентрировались в руках олигополии более крупных политических групп и председателя Парламента"4
Фракционное устройство Европарламента отражается и на партийном строительстве на территории всего Европейского союза. На основе и благодаря объединению в стенах Европарламента, возникают и развиваются процессы интеграции однородных политических партий и течений стран ЕС (что видно и из приведенных выше названий соответствующих политических групп). Этот процесс получил отражение и в Договоре о ЕС. Как гласит включенная в его текст в 1992 г. новая ст. 138а (ст. 191): "Политические партии на европейском уровне являются важным фактором интеграции внутри Союза. Они содействуют формированию европейского сознания и выражению политической воли граждан Союза".
1 См.: Facts through Figures. A statistical portrait of the European Union. Brussels-Luxembourg, Eurostat, 1996.-P.27.
2 Tromm J.J.M. Introduction to European Community law. Module I: Institutional law. The Hague,
Asser Instituut, 1994. - P.20. .

3 См.: Constantinesco V. Die institutionelle Entwicklung des Europaische Parlaments in der zweiten Wahlperiode // Das Europaische Parlament im dynamischen Integrationprozess. - S.141.
4 CM: Westlake M. The Council of the European Union. - P.44.
С другой стороны, вхождение в состав Европарламента, как отмечают западноевропейские политологи, способствует "европейской социализации" различных политиков; неслучайно поэтому, что несмотря на различную партийно-политическую принадлежность своих членов, Европарламент неизменно выступает в качестве последовательного сторонника углубления интеграционных процессов, включая принятие Конституции Европейского

союза1. "Депутаты Европейского парламента действуют, часто не осознавая это, в качестве поборников точек зрения Сообщества внутри национальных политических партий, в своих избирательных округах... и в отношении средств массовой информации"2. В самих же национальных партиях происходит расслоение: в них ныне выделяется особая группа политиков, которые на повседневной основе работают на "европейском" уровне, и более лояльно настроены по отношению к Европейскому союзу, чем их коллеги; часто последние также оказывают сильное закулисное влияние на принятие решений на национальном уровне3.
В самом же Европарламенте основным и постоянным "каналом" влияния фракций на его работу и решения является образованный в структуре последнего орган представительства фракций - Конференция председателей, которая, вместе с другими подразделениями Парламента, составляет предмет следующего раздела.
Внутренняя организация, С точки зрения своей внутренней организации (структуры) Европарламент находится в русле общих парламентских традиций "обустройства" аналогичных органов различных государств.

А. Руководящие органы и должностные липа
К таковым согласно Регламенту Европарламента (глава III "Должностные лица"; глава IV "Руководящие органы Парламента") относятся:
1 Парламент выступил с двумя ее проектами, в 1991 и 1994 гг.
2 См.: Corbett R., Jacobs F. Activitatan und Arbeitsstructuren des Europaischen Parlaments // Das Europaische Parlament im dynamischen Integrationprozess. - S.168.
3Ibid.-S.168-169.
(1) Председатель, избираемый тайным голосованием на 2,5 года, т.е. на 1/2 легислатуры Парламента (обычно этот пост поочередно занимают представители крупнейших фракций - социал-демократов и центристов). Председатель "направляет всю деятельность Парламента и его органов", ведет заседания, представляет Европарламент, в том числе "в международных отношениях" и отношениях с другими органами Союза (ст. 19);
(2) отдельные полномочия Председателя в порядке делегирования или замещения последнего осуществляют заместители Председателя, при избрании которых "надлежит учитывать необходимость справедливого представительства государств-членов и политических взглядов" (ст. 13);
(1)
(3) аналогичное требование установлено и для избрания 5 квесторов; последние "отвечают за административные и финансовые вопросы, непосредственно касающиеся депутатов, в соответствии с указаниями, установленными бюро" (ст.25);
(4) включающее 15 депутатов Бюро Европарламента (Председатель + 14 заместителей Председателя, а также квесторы с правом совещательного голоса) "принимает организационные и административные решения по вопросам, затрагивающим депутатов и внутреннюю организацию Парламента, его секретариат и его органы", в частности, применяет санкции к неявив-
шимся депутатам (ст.22);
(5) что же касается "планирования законодательной деятельности", то

оно осуществляется новым органом Европарламента - Конференцией председателей, состоящей, соответственно, из Председателя самого Парламента и председателей политических групп - фракций (ранее вместе с остальными членами Бюро они все входили в Расширенное Бюро Европарламента); к компетенции Конференции председателей относятся и такие важные политические вопросы, как отношения с другими институтами и органами Союза и государств-членов (в том числе национальными парламентами), а также с иностранными государствами и их органами (ст.24); именно с Конференцией председателей проходят предварительные консультации государств-членов по поводу назначения Председателя Комиссии1. Б. Вспомогательные органы2
Среди последних ведущую роль играют комитеты, которые, как и в других парламентах, могут быть постоянными и временными.
1 К числу должностных лиц и руководящих органов Европарламента его Регламент также относит старейшего члена (который является "спикером" первого заседания), конференции председателей комитетов и межпарламентские делегации (ст.ст. 12,26, 27).
2 Речь идет о вспомогательных органах самого Парламента, образуемых из его членов, а не органах при парламенте (различных службах, секретариате и т.д.), о которых пойдет речь ниже.
104
Первые играют ведущую роль в законодательной деятельности Евро-парламента, в частности, осуществляют предварительное рассмотрение всех внесенных в Парламент "документов законодательного характера" (ст.51), а в некоторых случаях по решению Конференции председателей им может делегироваться право принятия решений (ст.52). В настоящее время в Европейском парламенте образовано 20 постоянных комитетов: бюджетный, по пра

вовым вопросам и правам граждан, по социальным делам и занятости, по петициям и др., задачи и полномочия которых детально определяет Регламент (Приложение VI "Полномочия и сферы ответственности постоянных комитетов").

Среди временных комитетов наибольший интерес представляет комитет по расследованию. Правом создавать данный комитет (отсутствующее по конституции у некоторых национальных парламентов, в том числе Федерального Собрания России), Европарламент был наделен Договором о Европейском союзе, хотя для себя Парламент закрепил такую возможность еще в 1981 г. (в собственном Регламенте)1. Задача данного комитета - расследование "предполагаемых противоречий или нарушений порядка управления в процессе имплементации права Сообщества" (ст. 138с; ст. 193). Примечательно, что предметом расследования со стороны данного комитета могут являться действия (бездействие) не только органов и должностных лиц Сообщества, но и любого "публичного административного органа государства-члена", что предусмотрено утвержденными совместно Европарламентом, Советом и Комиссией "Детальными положениями о реализации Европейским парламентом права на расследование" (ст.1). Комитет по расследованию завершает свое существование предоставлением Парламенту отчета, который может принять решение придать его гласности.
В. Вспомогательный аппарат
Аппарат Европарламента к началу 90-х составлял примерно 3000 должностных лиц, свой индивидуальный аппарат помощников имеется у отдельных депутатов, а также у фракций, который также оплачивается из бюджета Европарламента2
Порядок работы и принятия решений. Здесь также, как и в случае внутренней организации, Европейский парламент в целом соответствует мировой практике парламентаризма.
1 OJ 1981 С90/76. См.: Bradley K."Better Rusty Than Missin"?: Institutional reforms of the Maastricht Treaty and the European Parliament. - -P.205.
2 См.: Corbett R., Jacobs F. Activitatan und Arbeitsstructuren des Europaischen Parlaments. - S.178-

179.
Европарламент работает в сессионном порядке, фактически же он является постоянно действующим органом. На свою "ежегодную сессию" Пар

ламент собирается по собственному праву - "без какого-либо решения о созыве, во второй вторник марта" (ст. 139; ст. 196 ДЕС). Возможен и созыв чрезвычайных сессий - по требованию большинства членов Европарламента, Комиссии, или Совета, а также "в исключительных случаях" по просьбе 1/3 депутатов с согласия Конференции председателей. Пленарные заседания (part-sessions), как правило, проходят ежемесячно (кроме августа) в течение 1 недели. Что касается комитетов, то они собираются по мере необходимости.
К сожалению, рамки исследования не позволяют нам детально рассмотреть все существенные и/или интересные аспекты парламентского процесса в ЕС. Остановимся подробнее на завершающей его стадии - принятии решений, способах последнего.
Как и парламенты государств-членов ЕС (и многих других демократических стран), Европейский парламент по общему правилу (которое в отличие от Совета является действительно правилом) принимает решения простым (абсолютным) большинством голосов присутствующих депутатов. Устанавливая данное предписание, в отличие от большинства национальных конституций, "конституция" ЕС (ст. 141; ст. 198) оставляет решения вопроса о кворуме на усмотрение самого Европарламента. Таковой в соответствии с действующим Регламентом составляет 1/3 списочного состава Парламента (ст. 112).
В некоторых (исключительных) случаях для вопросов особой политической важности учредительные договоры, однако, предусматривают усложненный порядок принятия решений, причем нескольких видов:
(1) абсолютное большинство депутатского корпуса (например, при даче согласия на вступление в Союз новых государств-членов, применении санкций против государства-члена, систематически нарушающих общие основы конституционного строя Союза и всех входящих в него государств и др.);

(2) 3/5 поданных голосов, представляющих абсолютное большинство всех депутатов (при утверждении отдельных статей бюджета Сообществ; ст.203; ст. 272 ДЕС)
(3) 2/3 поданных голосов, представляющих также абсолютное большинство депутатов (решение относительно применения санкций к государству-члену, в котором имеют место "серьезное и устойчивое нарушение" общих
(1)
принципов конституционного строя, закрепленных в Договоре о Европейском союзе - ст. 7; вотум недоверия Комиссии; ст. 144; ст.201 ДЕС).
Полномочия. В качестве представительного органа, формируемого непосредственно гражданами Европейского союза, Европарламент в настоящее время самостоятельно или совместно с другой частью "легислатуры" Союза, Советом, осуществляет все основные виды деятельности, входящие в классическую "триаду" парламентских функций ( законодательную, контрольную, финансовую); как в странах с парламентарной (а также смешанной) системой правления парламент (или его нижняя палата), так и Парламент ЕС дает инвеституру "правительству" Сообщества, Комиссии, которая исключительно перед ним и несет политическую ответственность (в форме вотума недоверия).
При этом - ввиду длительной (и незавершенной еще) эволюции Евро-парламента, превращения его из совещательного в подлинно законодательный институт ЕС - в рамках каждой из этих функций Парламент наделяется неодинаковыми полномочиями, что заметно прежде всего при анализе его законодательных полномочий. Большая часть нормативных актов ЕС в настоящее время принимаются на основе процедуры совместного принятия решения (ст.189Ь; ст.251), в рамках которой Парламент и Совет, каждый выступают в роли "со-законодателей"1. В отношении некоторых вопросов ведения ЕС, однако, сохраняются другие законодательные процедуры, где полномочия Европарламента сводятся к праву отлагательного вето (процедура консультации), или тому же праву, преодоление которого возможно лишь единогласным решением Совета (процедура сотрудничества).