ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В настоящее время в России идет становление одного из институтов публичной власти - местного самоуправления. Хотя в стране осуществлен ряд мер, направленных развитие местного самоуправления, этот процесс идет с большим трудом, ошибками и противоречиями. Не в последнюю очередь это связано с отсутствием теоретических положений, обеспечивающих их практическое действие в жизни.
Наука российского муниципального права стоит перед необходимостью создания целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, которая бы ускорила темпы нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Основы местного самоуправления, получившие закрепление в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года1, реализуются во многих субъектах Федерации медленно, неполно и неэффективно. Действительно, правотворчество субъектов Федерации в сфере местного самоуправления отличается значительным разнообразием и противоречивостью даже в исходных положениях, урегулированных федеральным законодательством. Еще большими недостатками характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления в различных регионах страны.
1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Перед наукой и практикой стоит задача разработки и создания наиболее оптимальных форм организации и деятельности местного самоуправления, путей его взаимодействия с государством. Поиск моделей взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления должен соответствовать отечественной специфике муниципальных отношений и способствовать наиболее успешному решению вопросов становления в России рыночных экономических отношений, подлинно демократического, социального и правового государства, улучшению материального благосостояния граждан. Немаловажную роль в этом процессе призвано играть разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления, анализу наиболее важных теоретических и практических проблем которого посвящено данное диссертационное исследование.
Бесспорно, вопросы взаимоотношений и взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти являются одними из наиболее сложных и важных в муниципальном праве. К сожалению, в настоящее время в науке муниципального права нет четкой, выверенной теории по данному вопросу, а соответственно в отрасли муниципального права нет сформированного правового института, который наиболее полно регулировал бы общественные отношения в этой приоритетной для местного сообщества сфере.
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление
децентрализованной системы управления, закреплении иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Необходимо учитывать, что до принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года местные Советы и их исполнительные комитеты, а затем местные администрации входили в единую систему органов власти и все исполняемые ими полномочия были определенной частью государственных. С вступлением в силу действующей Конституции РФ ситуация изменилась.
В соответствии с Конституцией Россия является федеративным государством, в котором признается и гарантируется местное самоуправление. Таким образом, вся система органов власти в Российской Федерации разделена на органы государственной власти и органы местного самоуправления, причем система органов государственной власти включает в себя федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Статья 130 Конституции Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Это сердцевина механизма функционирования местного самоуправления.
Здесь нельзя забывать о том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных Федеральным законом в соответствии со статьей 4 Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая в
настоящее время является составной частью российской правовой системы, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти.
Однако обеспечение реальной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями, поскольку передача муниципальным образованиям ряда полномочий осуществляется без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования.
Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления. Одновременно Конституция устанавливает запрет на ограничения прав местного самоуправления, установленных федеральными законами. Таким образом, нормы, установленные законодательством РФ в отношении прав местного самоуправления по предметам собственного ведения (включая само понятие вопросов местного значения) могут быть развиты или дополнены и конкретизированы законодательством субъекта Федерации, но не изменены или ограничены.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение понятию -«вопросы местного значения», и приводит перечень вопросов местного значения, которые находятся в собственном ведении органов местного самоуправления, устанавливая, что приведенный перечень не является исчерпывающим, что к вопросам местного значения может быть отнесен любой вопрос, касающийся интересов населения муниципального образования и не отнесенный законодательством к
ведению РФ или субъекта РФ, и не исключенный федеральным законодательством из ведения местного самоуправления.
Из установленных норм указанного Федерального закона следует, что конкретный состав предметов собственного ведения органов местного самоуправления не может регламентироваться, ограничиваться или устанавливаться законами или иными актами субъекта Федерации. Одновременно из норм данного закона следует, что передача органам местного самоуправления от органов государственной власти установленных государственных полномочий должна происходить только на основании соответствующего Закона. Учитывая, что органы местного самоуправления являются самостоятельными юридическими лицами, отдельные отношения муниципального образования с субъектом Федерации могут регулироваться помимо законов субъекта РФ соответствующими договорами.
Федеральный закон содержит положения, определяющие порядок возложения на органы местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий. Так, часть 4 статьи 6 Федерального закона устанавливает, что «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации ...». То есть, отдельные полномочия Российской Федерации могут исполняться органами местного самоуправления только на основе соответствующего федерального закона. Здесь же даются определенные гарантии ресурсной обеспеченности исполнения передаваемых полномочий, выражающиеся в передаче необходимых материальных и финансовых средств. Так как в конечном итоге ответственность за исполнение государственных полномочий несут органы государственной власти.
8
Федеральным законом определено: «Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации».
Предметы ведения муниципальных образований складываются не только из вопросов местного значения, но и отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления от 27 декабря 1995 года с изм. от 5 сентября 1998 года2 прямо предписывает субъектам РФ в целях формирования правовой основы местного самоуправления принять правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований.
В связи с тем, что статья 72 Конституции РФ относит организацию местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, закрепление конкретных полномочий муниципальных образований в решении вопросов местного значения должно производиться субъектами Федерации.
Однако в жизни, как правило, этого не происходит. В лучшем случае, как это сделано, например, в Законе Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области»3, просто повторяется перечисление вопросов местного значения из Федерального закона «Об
2 СЗ РФ. 1996. № 2; 1998. № 37.
3 Закон Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области» от 16 января 1996 года/ Архив Самарской губернской Думы.
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Иногда, как например, в Законе Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»4 вопросы местного значения, отнесенные федеральным законодательством к предметам ведения местного самоуправления уже становятся вопросами совместного ведения органов государственной власти области и муниципальных образований.
Так можно дойти и до полного пренебрежения интересов местного сообщества. По предложению отдельных ученых: «Чтобы выйти из некоторых коллизий надо наряду с понятием «государственные полномочия», которыми законом наделяются органы местного самоуправления, ввести понятие «государственная обязанность», выполняемую муниципальными образованиями безвозмездно на базе муниципальной собственности или за счет местного бюджета»5.
Развитие отношений субъекта Федерации и муниципальных образований при наличии несомненных достижений обладает и внутренними противоречиями. Главная причина такого положения заключается в отсутствии четких представлений о содержании и модели этих отношений, правовой неурегулированности порядка и процедуры разделения предметов ведения, разделения и передачи определенных
4 Закон Тюменской области «О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» от 25 декабря 1997 года/ Архив Тюменской областной Думы.
5 Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России. Автореф. дис. на соиск. уч. степени доктора юрид. наук. М., 1999. С. 40.
10
полномочий. Поэтому, задача укрепления социального и экономического единства субъекта Федерации требует поиска механизмов, прежде всего политических и законодательных, преодоления этих противоречий.
Неопределенность путей решения принципиальных социальных проблем, охватывающих всю сферу отношений Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, выступает одним из важнейших факторов сохранения нестабильности общества. С началом рыночных преобразований социальная политика лишь формально рассматривалась как один из ключевых элементов общей экономической стратегии. Недооценка роли социальной составляющей как важнейшего фактора укрепления единства привела к тому, что не была выработана общефедеральная социальная программа, выходящая за рамки минимизации наиболее опасных проявлений реформ и способная стать основой стратегии преодоления социальных проблем и бескризисного продвижения вперед.
Проанализировав законодательство более сорока субъектов Федерации, касающегося местного самоуправления, можно констатировать, что, как правило, в огромном региональном законодательном массиве законы, позволяющие определить конкретные полномочия муниципальных образований, занимают ничтожную часть.
Недостаточность законодательного обеспечения вызывает обеспокоенность, выраженную в Указе Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 года: «Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного
11
самоуправления, является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями»6.
Действительно, каким же образом можно в полной мере решать вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если до сих пор не решен вопрос об установлении собственных полномочий местного самоуправления и государственных полномочий, в частности в решении вопросов местного значения?
Думается, что прежде чем решать вопросы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления следует уточнить содержание собственных полномочий местного самоуправления для каждого его уровня. К сожалению, этот один из ключевых институтов муниципального права, по существу остался неразработанным до сих пор. Все это делает актуальной задачу разработки в ближайшее время института полномочий органов местного самоуправления7.
В целом, необходимо отметить, что одной из важнейших задач наук конституционного и муниципального права является активное содействие в устранении причин, сдерживающих становление и развитие местного самоуправления. Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы научных и методических рекомендаций, важное
6 Российская газета. 1999. 21 октября.
7 См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления// Государство и право. 1999. № 9. С. 15.
12
место принадлежит исследованиям правовых основ и принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.
Степень разработанности темы и круг источников
Сложность и многогранность такого института как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления объективно делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, и юриспруденции.
К сожалению, в юридической науке данный правовой институт практически не разработан. Причины такого положения связаны с тем, что муниципальное право является одной из новейших отраслей российского права, причем, основанной на иных, чем в советское время, началах. Это и предопределяет необходимость самостоятельного комплексного исследования организационно-правовых проблем разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающейся основ теории муниципального права. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, Л.А.Велихова, Б.В.Веселовского, В.Н.Гессена, А.Д.Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И.Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, М.М.Ковалевского, Б.Н.Чичерина и других, советские и современные авторы продолжили исследование местного самоуправления.
13
Проблемы муниципальных отношений рассматривались в трудах таких российских ученых, как С.А. Авакьян, ГВ. Атаманчук, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, Л. Гильченко, А.Г. Гладышев, В.Е. Гулиев, Л.А. Григорьян, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, А.Г. Игудин, И.П. Ильинский, В.Т. Кабышев, А.Е. Когут, М.А. Краснов. О.Е. Кутафин, А.В. Лагуткин, Л.А. Лукашов, В.В. Пылин, О.Л. Савранская, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С Шугрина и др. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами достаточно сложная тема отдельно в научной литературе не освещалась. В монографиях и статьях, посвященных местному самоуправлению, проблематика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления рассматривалась фрагментарно.
Здесь следует отметить научное исследование Наймушиной С.Г. «Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации»8, которая достаточно серьезно подошла к проблеме разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления. Однако в данной проблематике был освещен в основном аспект наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.
Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о распределении властных полномочий между государством и местным самоуправлением
Автореф. дис. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук. М., 1999.
14
в современной России, трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при реализации собственных, переданных или делегированных им органами государственной власти полномочий, особенности законодательного закрепления процедуры разграничения в различных регионах, сравнительное исследование законодательства субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления.
Значительный теоретический и практический интерес представляет исследование организационно-правовых форм и методов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации.
Исходя из этого представляется целесообразным выделить основные подходы автора, обусловленные стремлением определить принципы, содержание и организационно-правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования
Основной целью диссертации является выявление теоретических предпосылок и практической целесообразности механизма правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы:
15
• исследовать соотношение государственной власти и местного самоуправления как разновидностей публичной власти;
• раскрыть сущностные черты категорий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
• осветить роль принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления;
• определить подходы и методы оптимального сочетания полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления;
• рассмотреть роль государственных органов в развитии местного самоуправления и взаимоотношения между ними;
• выработать практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и практики осуществления полномочий органами местного самоуправления;
• исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации;
• предложить проект модельного закона о разграничения полномочий и ответственности между органами государственной власти
16
субъекта Федерации и органами местного самоуправления для принятия в субъектах Российской Федерации.
Методологическую и теоретическую основу исследования
составили апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, системно-структурный, историко-юридический и конкретно-социологический. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход, политологические, социологические термины и понятия.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации», законы более сорока субъектов Российской Федерации, касающиеся разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, Уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
Объектом исследования в диссертационной работе являются муниципальные правоотношения, возникающие в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами
17

---

часть из работы
Признавая необходимость наиболее эффективного осуществления отдельных государственных полномочий Иркутской области Законодательное собрание Иркутской области 16 сентября 1998 года приняло Закон "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области"19.

Особенность этого Закона в том, что речь в нем идет не о передаче любых государственных полномочий, а только тех, которые присущи Иркутской области.
В одной из первых статей данного Закона указываются отдельные областные государственные полномочия, которые не подлежат передаче органам местного самоуправления. Это прежде всего полномочия Законодательного собрания области, Губернатора области, Контрольно -счетной палаты области и Уставной палаты области.
Кроме того, не могут быть переданы органам местного самоуправления полномочия администрации области в сфере:
а) осуществления государственной защиты прав и свобод человека
и гражданина;
б) регулирования государственной службы;
в) бюджетного процесса;
г) осуществления политики в области налогообложения и сборов;
д) создания областных бюджетных и внебюджетных фондов,
контроля за расходованием средств указанных фондов;
е) осуществления координации международных связей и
внешнеэкономической деятельности;
ж) осуществления защиты прав граждан на местное
самоуправление и контроля за соблюдением законодательства о
местном самоуправлении;
з) обеспечения в соответствии с законодательством безопасности в
условиях чрезвычайных ситуаций и устранения неблагоприятных
последствий;
и) координации деятельности правоохранительных органов
области;

к) руководства областной мобилизационной подготовкой и гражданской обороной.
Исключена возможность передачи органам местного самоуправления иных отдельных областных государственных полномочий, если это ущемляет интересы области, нарушает самостоятельность области как субъекта Российской Федерации либо препятствует осуществлению государственной власти на территории области или обеспечению безопасности области, а также нарушает права или независимость других муниципальных образований.

Несколько иначе данный вопрос регулируется Законом Вологодской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". Так, статья 7 в состав делегируемых органам местного самоуправления государственных полномочий включает полномочия как Законодательного Собрания области, так и Администрации Вологодской области, кроме тех, которые относятся "к исключительным полномочиям представительной и исполнительной власти области или изменяют Устав области".
При анализе данной нормы, не говоря уже о юридически неграмотном стиле ее изложения (поскольку полномочия никак не могут "изменять Устав"), встает вопрос, а какие полномочия законодательного органа субъекта Федерации могут передаваться представительным и исполнительным органам местного самоуправления: принятие Устава, осуществление законодательного регулирования по вопросам совместного с Российской Федерацией и исключительного ведения субъекта Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации и другие вопросы, перечисленные в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 22 сентября 1999 года20?
Закон Брянской области от 24 сентября 1998 года называется "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями органов государственной власти Брянской области"21. К числу несомненных достоинств этого Закона относится тщательная проработка вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих отдельные государственные полномочия.
Закон гласит, что при обнаружении фактов ненадлежащего осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы исполнительной власти Брянской области вправе обращаться к соответствующим должностным лицам местного самоуправления с предложениями о наложении дисциплинарных взысканий на виновных должностных лиц местного самоуправления.

К сожалению, Брянская областная Дума не предусмотрела в данном Законе механизм ответственности органов государственной власти и их должностных лиц, решения и действия которых препятствуют осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
По Закону Брянской области органы местного самоуправления несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий в виде:
а) приостановления их права осуществлять соответствующие государственные полномочия;

б) возмещения в соответствии с законодательством ущерба,
причиненного в результате неисполнения или ненадлежащего
исполнения отдельных государственных полномочий;
в) изъятия соответствующих государственных полномочий.
При этом в течение срока, на который приостановлены права органа местного самоуправления осуществлять отдельные государственные полномочия, они осуществляются непосредственно органами государственной власти Брянской области.
Оформляется такое приостановление и возобновление полномочий постановлением Брянской областной Думы, которое принимается по представлению главы администрации Брянской области.
Освобождение от ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, наступает в случае, если:
им не переданы материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления соответствующих государственных полномочий;
осуществлению данных полномочий препятствуют решения и действия органов государственной власти и их должностных лиц.
В отличие от приостановления изъятие отдельных государственных полномочий у органов местного самоуправления предполагает принятие специального закона Брянской области, что влечет за собой прекращение поступления финансовых средств, передаваемых для реализации отдельных государственных полномочий. При этом основанием для изъятия у органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий является решение представительного


органа местного самоуправления об отказе от исполнения таких полномочий.
Тогда как Закон Калининградской области "О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований в Калининградской области отдельными государственными полномочиями Калининградской области" от 9 октября 1997 года в редакции 2 июня 1998 года65 значительно расширяет перечень оснований для изъятия ранее переданных государственных полномочий, относя к ним:
а) решения представительных органов местного самоуправления
об отказе от исполнения переданных органам местного самоуправления
государственных полномочий;
б) невозможность обеспечения ранее переданных государственных
полномочий необходимыми материальными и финансовыми
средствами;
в) неоднократное признание судом недействительными актов
местного самоуправления, связанных с реализацией переданных
государственных полномочий;
г) заключение комиссии, о неисполнении или ненадлежащем
исполнении органами местного самоуправления государственных
полномочий.
При невозможности надлежащего исполнения переданных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны принять меры по устранению возникших препятствий и своевременно известить органы государственной власти Калининградской области о сложившемся положении.

При рассмотрении законодательной базы субъектов Федерации по наделению государственными полномочиями органов местного самоуправления обращает на себя внимание большое количество законов, касающихся наделения конкретными государственными полномочиями. Нами были проанализированы практически все имеющееся законодательство по данной проблеме, но только порядка сорока субъектов Федерации на сегодняшний день имеют законы, которые в той или иной мере регламентируют отношения, связанные с наделением государственными полномочиями органов местного самоуправления.

Можно выделить несколько блоков вопросов, по которым чаще всего принимаются подобные законы. Это: государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния22; по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции23; по установлению правил благоустройства24; по комплектованию, хранению, учету и использованию документов архивного фонда субъекта Федерации25; в области совершения нотариальных действий26; по регулированию земельных отношений, порядка владения, пользования, распоряжения земельными ресурсами,

находящимися в ведении субъекта Федерации и муниципальных образований27.
В заключении можно отметить, что основной формой разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с действующим законодательством является их закрепление за различными уровнями власти федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
По тем вопросам, которые не отнесены к сфере законодательного регулирования, разграничение полномочий и ресурсов может осуществляться договорами между различными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
При этом необходимо определить общие принципы разделения компетенции и ресурсов между органами государственной власти и органами местного самоуправления с учетом региональных и иных особенностей организации власти в Российской Федерации.

Глава II. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


2.1 Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления
Вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти и местным самоуправлением в федеративном государстве крайне важны для реализации конституционных положений о местном самоуправлении и установления в Российской Федерации института местного самоуправления как формы народовластия, поскольку при их решении происходит определение роли и места органов власти в решении единых задач, стоящих перед государством.

Как справедливо отмечает О.Савранская смысл данных вопросов увязан на определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, а также с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи 28. Для современной России эта проблема имеет особое значение, так как при переходе от унитарного государства к федеративному вопрос определения места и полномочий органов власти является чрезвычайно насущным.
Как известно, установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с п. "н" ст.72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

В настоящее время действует Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"29, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"30 и ряд других федеральных законов в которых закреплены основные принципы организации местного самоуправления.
Само понятие "принцип" является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.
Применительно к местному самоуправлению такие базовые принципы могут представлять собой детализацию принципов демократического правового государства, регламентирующих муниципальные отношения. Разработка основных принципов местного самоуправления находится в центре внимания ученых, занимающихся проблемами муниципального права31.
По мнению И.И. Овчинникова, "общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации - это закрепленные в нормах Конституции РФ и Федерального закона и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института


публичной власти принципы, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований"32. Столь пространное определение общих принципов организации местного самоуправления, на наш взгляд, является излишне перегруженным, смешивающим понятие принципов с их содержанием.
Более логичным представляется рассмотрение природы принципов через основы местного самоуправления как совокупность установленных Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативно правовых актов33.
Своеобразным итогом дискуссии можно считать наиболее теоретически обоснованное определение принципов местного самоуправления, данное авторами фундаментального учебника по муниципальному праву РФ О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым, как

"обусловленных природой местного самоуправления коренных начал и идей, лежащих в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами"34.
Анализ положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов позволяет сделать вывод о возрастающей роли субъектов Российской Федерации в регулировании организации и осуществлении местного самоуправления. Происходит это путем принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации.