ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Рассмотрение административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации является малоизученной сферой научных исследований, проводящихся ъ рамках науки административного права. В основном эта тема рассматривалась не самостоятельно, а в комплексе, - в рамках особенностей государственного управления промышленной деятельностью и естественными монополиями.
На протяжении последних двух веков, в связи с активным
развитием нефтяных, а затем и газовых промыслов, возникла необходимость в создании правовой базы достаточной для осуществления такой деятельности. И такая основа создавалась сначала в 19 веке при возникновении промышленной добычи, затем на этапе становления советской власти в РСФСР, затем - в СССР, а позже - в Российской Федерации. Указанная нормативная база, в связи с тем, что до 1991 года отношение к добывающим отраслям промышленности со стороны законотворческих органов было до известной степени потребительским, сейчас не является образцом упорядоченной кодифицированной законодательной системы.
Однако, вопреки этому, и сегодня, одной из немногих действительно развивающихся сфер народного хозяйства, является нефтегазовый комплекс Российской Федерации. Многие годы, являясь первоосновой экономической жизни нашей страны, нефть и газ были источниками стабильности, благосостояния и уверенности в будущем.
Но переход к рыночным отношениям потребовал прекращения нерационального использования топливно-энергетических ресурсов,
что и привело к необходимости коренным образом пересмотреть отношение к ним, выработать новую стратегию в отношении их использования, определить, по возможности, круг государственных органов, обладающих определенной административно-правовой компетенцией в рассматриваемой сфере.
Несмотря на то, что перспективность развития нефтяной и газодобывающей отраслей промышленности в Российской Федерации не вызывает сомнений, а газодобывающая промышленность является наиболее молодой и быстроразвивающейся из всех отраслей топливно-энергетического комплекса, одними из самых первых вопросов, появляющихся при рассмотрении темы диссертационного исследования являются вопросы определения основных понятий, упоминаемых, в том числе, и в названии работы: «нефтегазовый комплекс», «административно-правовое регулирование», «отрасль», соотношение понятий «регулирование» и «управление» и др.
Обострение в России экологических проблем, значительное удорожание добычи нефти, нехватка практически всех видов нефтяного топлива внутри страны значительно повышают роль газовой промышленности в предотвращении тяжелого энергетического кризиса в стране.
Энергетический кризис создает угрозу надежности энергоснабжения потребителей и возможности сохранения
необходимого экспортного потенциала. В сложившихся условиях, в целях устойчивого обеспечения Российской Федерации энергоносителями, создания условий стабильного и эффективного развития топливно-энергетического комплекса, Президент Российской Федерации издал Указ от 7 мая 1995 г. № 472 «Об основных
направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года».
Особенности приватизации предприятий нефтегазового комплекса, а также наличие среди указанных хозяйствующих субъектов - субъектов естественных монополий и стали основой для определения направлений их административно-правового регулирования. Характер развития нефтяной и газовой отраслей промышленности на современном этапе доказывает, что проблемы, вставшие перед этими отраслями, не смогут быть решены без
вмешательства государства, но у органов исполнительной власти встречаются вопросы, входящие в компетенцию нескольких из них, и ими, зачастую, при решении таких вопросов принимаются взаимоисключающие решения.
Кроме того, постоянные усовершенствовать структуру федеральных органов исполнительной власти, регулирующих деятельность нефтегазового комплекса приводят к тому, что зачастую у предприятий нет полного понимания того, к какому же органу нужно обращаться при решении той или иной проблемы и вопроса. Поэтому, в целях эффективного функционирования нефтяной и газовой отраслей промышленности, требуется проведение четко сформулированной государственной политики по развитию указанных отраслей промышленности, а также более четкое определение компетенции федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах.
В связи" с изменениями в законах в сфере нефтегазового комплекса требуется внесение изменений в ведомственные нормативно-правовые акты, особенно в части, касающейся
лицензирующих полномочий органов исполнительной власти различных уровней..
Для решения данных вопросов необходимо устранить существующие противоречия, анализируемые и рассматриваемые, с самых различных точек зрения, в диссертационном исследовании. Именно попытка выявления и обобщения основных проблем, мешающих нормальному развитию рассматриваемого комплекса, а также необходимость и проработка возможностей их законодательного решения, и определило выбор темы диссертации.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. Крупных научных исследований, монографий по административно-правовой специфике регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации на данный момент не публиковалось. Несомненен вклад в раскрытие тематики по административно-правовому регулированию промышленности в целом Ю.М. Козлова, B.C. Прониной, Д.М. Овсянко, А.Б. Агапова, В.В. Лаптева, Г.И. Петрова, Г.В. Атаманчука, Д.Н.Бахраха, других ученых Московского Государственного Университета им. Ломоносова, Московской Государственной Юридической Академии, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительства Российской Федерации, Института государства и права АН РФ.
Однако, несмотря на труды указанных и других ученых, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых в основу свою были бы поставлены вопросы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса России.
7
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, включающее последовательное рассмотрение вопроса компетенции различных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса, а также особенности воздействия таких органов исполнительной власти на деятельность хозяйствующих субъектов в этой сфере. Указанная цель обусловила определение следующих задач:
1. Показать динамику развития нефтегазовой отрасли и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в указанной отрасли.
2. Установить зависимость структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса и объема их функциональной компетенции от курса внутренней и внешней экономической политики государства.
3. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере нефтегазового комплекса.
4. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования в сфере нефтегазового комплекса России и особенно энергетической стратегии страны.
5. Раскрыть практические аспекты реализации органами исполнительной власти своей компетенции в сфере нефтегазового комплекса, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется для организации осуществления основных направлений деятельности отрасли.
8
6. Сформулировать предложения по совершенствованию системы исполнительных органов, осуществляющих регулирование нефтегазового комплекса.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом настоящего исследования является основанная на государственной энергетической политике многообразная регулирующая, контрольно-фискальная и правоохранительная деятельность в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правового
регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, органов исполнительной власти осуществляющих такое регулирование, их организационной структуры и функциональной компетенции, роль и место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование деятельности промышленности в целом, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности страны.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Наиболее значимыми методами научного познания, положенными в основу анализа административно-правовых особенностей регулирования нефтегазового комплекса и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились: формально-логический, исторический, системный, комплексного исследования, сравнительного правоведения, конкретно-социологический и статистический.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Исследование в рамках настоящей работы достаточно широкого
комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к обширному
кругу работ по теории государства и права, административному праву,
истории государства и права России, конституционному праву России,
горному праву, ^экологическому праву. При этом использовались
труды:
по административному праву - Ю.М. Козлова, М.С. Студеникиной,
С.С. Студеникина, О.Л. Дубовик, Д.Н. Бахраха, Д.М. Овсянко, Ю.А.
Тихомирова, В.С.Прониной, А.Е. Лунева, В.Г. Афанасьева, М.И.
Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г.Салищевой, Ц.А. Ямпольской, И.Л.
Бачило, А.П. Коренева, В.Д. Ардашкина, Г.И. Петрова, В.В. Лаптева,
по горному праву - А.И. Перчика,
по теории государства и права - С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, Т.В.
Кашаниной, Ю.А. Тихомирова,
по истории государства и права России - З.М. Черниловского,
по конституционному праву России - О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой,
В.А. Рахмиловича,
по экологическому праву - В.В. Петрова, Н.Д. Казанцева, Б.В.
Ерофеева,
а также многочисленные экономические, статистические, научно -
технические публицистические материалы.
Нормативно - правовая база исследования. В диссертации были использованы: Конституция Российской Федерации, федеральные законы: «О Правительстве российской Федерации», «О естественных
10
монополиях», «О газоснабжении в Российской Федерации», «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «О лицензировании отдельных видов деятельности» «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» и др.
Кроме того, при написании данной работы были проанализированы правовые акты, изданные Президентом и Правительством Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса Российской Федерации.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту. С
учетом общей недостаточности разработанности научно-теоретических основ административно-правового регулирования нефтегазового комплекса Российской Федерации, определенной степенью научной новизны, по мнению автора, обладают следующие положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:
1. На основании изучения имеющихся разработок формулируется понятие «административно-правовое регулирование нефтегазового комплекса». —
2. На основе анализа роли и места органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в сфере нефтегазового комплекса, приводится обоснование системы федеральных органов исполнительной власти, действующих в указанной сфере, в которую входят Правительство Российской Федерации, Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Федеральная энергетическая
11
комиссия Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Федеральный горный и промышленный надзор России.
3. Выявление особенностей законодательства о лицензировании в сфере нефтегазового комплекса. Соотношение порядка лицензирования видов деятельности, осуществляемых на основе базового закона, и законов, принятых до вступления в силу закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в частности Закона «О недрах».
4. Исключение случаев параллелизма и дублирования в компетенции федеральных органов исполнительной власти и субъектов естественных монополий - ОАО «Газпром», АО «Транснефть» и АО «Транснефтепродукт», особенно при наделении указанных субъектов естественных монополий государственно-властными полномочиями.
5. На основе сравнительно-исторического анализа методов государственного регулирования Российской Империи и Союза ССР обосновываются предложения о рецепции некоторых положений в сфере нефтяной и газовой отраслей, в частности, закрепление особого порядка получения права пользования недрами для первооткрывателей месторождений полезных ископаемых.
6. Целесообразность распространения на коммерческие организации в сфере нефтегазового комплекса дополнительных методов регулирования их деятельностью, в частности, установления федеральными органами исполнительной власти цен и перечня потребителей в сфере нефтегазового комплекса, потребности которых в топливе подлежат первоочередному удовлетворению, либо совсем «неотключаемых» потребителей.
12
7. Обоснование необходимости отхода от государственного регулирования коммерческих организаций в сфере топливно-энергетического комплекса, в такой форме как представительство государства в органах управления этими организациями.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного права Московской Государственной Юридической Академии. Основные теоретические положения, обобщения и выводы апробировались на кафедральных теоретических семинарах, в ряде публикаций по теме диссертации, в учебном процессе, с использованием материалов при проведении семинарских и лекционных занятий.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и библиографии.
13
Глава I. Организационно-правовые основы административно-правового регулирования нефтегазового комплекса в Российской Федерации
Параграф 1. Сущность административно-правового регулирования нефтегазового комплекса.
Для начала рассмотрения- вопроса о сущности административно-правового регулирования нефтегазового комплекса необходимо дать определение указанного комплекса, для чего следует обратиться к «Основным концептуальным положениям развития нефтегазового комплекса России» Министерства топлива и энергетики Российской Федерации1, в соответствии с которыми нефтегазовый комплекс представляет собой комплекс отраслей по добыче, транспортировке и переработке нефти и газа и распределению продуктов их переработки. Таким образом, было дано официальное определение нефтегазового комплекса. Отмечу, что в 1989 году под нефтегазовым комплексом понималась, в связи с образованием Министерства нефтяной и газовой промышленности, только отрасли связанные" с добычей, транспортировкой и переработкой нефти и лишь попутного (нефтяного) газа, тогда как за газовую отрасль «отвечал» Государственный газовый концерн «Газпром». Появление таких различий связано с-яодменой понятий промышленности, комплекса и отрасли. Под отраслью народного хозяйства в большинстве источников2 понимается качественно однородная совокупность предприятий, объединений и других хозяйственных единиц, при чем, предприятия могут характеризоваться
1 Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России Министерства топлива и энергетики Российской Федерации // спец. выпуск ж-ла «Нефтегазовая вертикаль» №1 января 2000 года, стр.4.
14
общностью выполняемых функций в системе общественного распределения труда, производимой продукции или услуг. При отнесении предприятий, видов производств к той или иной отрасли учитывается экономическое назначении используемого сырья и материалов, наличие характерных для данной отрасли технологических процессов и соответствующей технологической базы, профессионального и квалифицированного состава кадров. Под комплексом3 в научной литературе понимается совокупность сочетание предметов, свойств, действий, явлений. В то же время под промышленностью понимается система, совокупность тесно связанных между собой отраслей, причем каждая отрасль выступает по отношению к народному хозяйству как единое целое, основанное на постоянном дополнении и развитии его основных частей, образующих отрасль4. При этом последний подход понимает промышленность как особую отрасль производительного труда, представляющую собой совокупность предприятий, участвующих в процессе общественного разделения труда, характеризующуюся, во-первых, сочетанием и используемых средств труда, рабочей силы, технологических процессов и обособленных продуктов труда; во-вторых, общностью особых социально-экономических отношений, свойственных только данной совокупности предприятий; в-третьих, связью со всеми другими сферами материального производства обменом продуктами на базе эквивалентных отношений5. —
2 Краткий экономический словарь под ред. Ю.А.Белика, Е.Ф.Борисова, Г.Я.Кипермана // Москва, издательство политической литературы, 1989 год, стр.207-208.
3 От лат. Complexus - связь, сочетание, обхват // Философский энциклопедический словарь, Москва, издательство «Советская энциклопедия», 1989, стр. 272, Малая Советская энциклопедия, том 4 // Государственное научное издательство «Большая Советская Энциклопедия», Москва, 1959 год, стр.1102.
4 Правовые проблемы руководства и управления отраслью промышленности в СССР, под ред. А.Е.Лунева // Москва, издательство «Наука», 1973 год, стр. 22.
5 Там же, стр. 24.
15
Все это требует глубокого осмысливания сущности отрасли как структурного подразделения общественного воспроизводства и на этой базе проведения четкой классификации отраслей промышленности, своевременного выделения новых отраслей как объективной основы, на которой можно совершенствовать формы управления. Первичным элементом экономической структуры является предприятие как технологический и территориально обособленный комплекс производительных сил, специализированный на производстве продукции, отвечающей общественным потребностям . В общественном процессе воспроизводства ряд предприятий интегрировался в силу некоторой экономической однородности процессов их индивидуальной деятельности и поэтому выступает по отношению к народному хозяйству в целом как некое единство.
Проблема административно-правового регулирования, как одной из составных частей государственного регулирования возникла с началом периода реформирования российской экономики. При этом следует отметить, что государственное регулирование является одним из элементов еще более широкого понятия - «государственное управление». А понятия государственного "управления уже долгое время является дискуссионным среди ученых - административистов. Указанная проблема возникла с введением в научный словарный аппарат таких понятий как «управление» и «регулирование».^ различных источниках «управление» понимается как
деятельность направляющая и регулирующая общественные отношения
6 Следует подчеркнуть, что звеном общественного разделения труда является не отдельное производство, участок или цех, а именно предприятие в целом как экономическая единица. Этот признак как основной выделяют российские и советские экономисты при анализе сущности отраслей промышленности, подчеркивая, что перечень отраслей (в классификации) получает практическое значение лишь тогда, когда каждая из включенных в него совокупностей представляет собой обособившееся в ходе общественного разделения труда производство, осуществляемое в массовых размерах и представленное различного типа предприятиями.
16
через посредство органов государственной власти7, а также как элемент, функция систем различной природы (социальных, биологических, технических)8, при этом социальное управление понимается как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качеств, специфики, совершенствования и развития, являющееся свойством любого общества, вытекающим из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной ценности. Тогда как «регулирование» в большинстве источников9 понимается как упорядочение, подчинение чего-либо определенному порядку, правилу, режиму.
Государственное управление - сложное социальное явление. При выполнении важных функций по регулированию^ общественной жизни оно взаимосвязано с другими видами управления, находится под влиянием факторов материального и духовного порядка, состоит из множества активно действующих компонентов. Поэтому понимание сущности государственного управления, совершенствование его внутренней структуры и функциональных характеристик невозможны без комплексного, синтезированного, интегрального подхода, без учета и анализа многосложности образующих его моментов10. В научной литературе уже
7 От др. русского - управа - удовлетворение за обиду, преимущественно в форме судебного приговора // Толковый словарь русского языка т. IV под редакцией проф. Волина Б.М. и проф. Ушакова Д.Н., Москва, Государственное издательство иностранных и национальных словарей, 1940 г., стр. 967-968.
8 Философский энциклопедический словарь // изд-во «Советская энциклопедия», Москва, 1989 г., стр. 674-676.
9 Малая Советская энциклопедия, т. 7 // Государственное научное издательство «Большая Советская Энциклопедия», 1959, стр. 994. Регулирование (от лат. Regulo -устраиваю, направляю, и regula - правило); Толковый словарь русского языка, т. Ill // под ред. Б.М.Волина и Д.Н. Ушакова, Государственное издательство иностранных и национальных словарей, Москва, 1939 г., стр. 1315.
10 Д.М. Гвишиани «Наука управлять сегодня» // Москва, издательство «Экономика», 1971
год, стр. 13.
17