ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования обусловлена повышением роли избирательных прав граждан в процессе реформирования органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации ввела свободные выборы как важный институт демократии и улучшения качественного состава депутатов и должностных лиц ряда категорий.
Сформулирована возможность реального соединения электората с властью, гражданского общества с государством. Но многое здесь зависит от содержания, уровня организации, результатов избирательной системы, которые во многом определяют гражданское согласие или противостояние, соединение народа с властью или отчуждение от нее.
Необходимость исследования механизмов реализации конституционных прав граждан диктуется современным характером развития России. Развертывание федеративных начал требует внимания и изучения правового статуса, организации и деятельности избирательных комиссий республик, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения как субъектов избирательного процесса, играющих главную роль в организационном обеспечении региональных выборов и референдумов и выборов в органы местного самоуправления и местных референдумов.
Современные реалии определяют значительные отличия избирательных прав от прежних: выборы проходят в условиях многопартийности, состязательности кандидатов, гласности, свободы мнений и подлинного выбора; комиссии независимы в своих решениях от политических партий, государственных и муниципальных органов. Деятельность комиссий основана на законе. От того, на сколько точно они следуют его положениям, зависит организационно-правовой уровень проведения вы-
боров, легитимность их результатов. Все это обусловило выбор темы исследования и ее содержание.
Состояние научной разработанности проблемы. Исследование выборов, как важнейшего института демократии, - давняя научная традиция, восходящая от Аристотеля и Платона. Но только в новейшее время она приобрела реальное значение в жизни демократических обществ и государств.
По мысли М.Вебера, только свободное волеизъявление народа легитимирует власть и дает право лидеру проводить определенную политику, артикулирующую интересы гражданского общества1. Проблема формирования власти путем демократических выборов выявила необходимость изучения социальных характеристик избирателей, анализа факторов и мотивов голосования, что нашло отражение в работах Д.Алмонда, Б.Берельсона, П.Шарана, П.Штомпки и других .
Анализ современного российского избирательного законодательства, его материальных и процессуальных норм, а также практики их применения, получил достаточное освещение в юридической литературе. В этом плане многое сделано С.А.Авакьяном, Г.В.Атаманчуком, Г.В.Барабашевым, В.И.Васильевым, Ю.А.Веденеевым, А.А.Вешняковым, Б.Н.Габричидзе, А.В.Иванченко, А.И.Кимом, А.И.Ковлером, Е.И.Козловой, Е.И.Колюшиным, В.М.Курициным, О.Е.Кутафиным, В.В.Лапаевой, Н.А.Маклаковым, А.А.Мишиным, В.И.Наумовым, В.А.Пертциком, А.С.Пиголкиным, А.Е.Постниковым, Б.А.Страшуном, ВЛ.Шергиным, другими учеными, труды которых известны не только в нашей стране, но и за рубежом. Вместе с тем основные работы ученых по избирательной тематике посвящены анализу избирательного права в целом, некоторые из них затрагивают отдельные стороны исследуемой те-
См.: Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.
См.: Политология вчера и сегодня. - М., 1991; Политология вчера и сегодня. - М., 1992; Шаран П. Сравнительная политология. Ч. I, II. - М., 1992.
мы лишь в общем плане. Недостаточное внимание уделено деятельности региональных избирательных комиссий, в рамках которых, собственно говоря, и происходит избирательный процесс.
Объектом исследования служит нормативная база избирательного права, нормотворческая и правоприменительная деятельность, осуществляемая в процессе организации и проведения выборов органов государственной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Предметом исследования выступают правоотношения, возникающие в процессе реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на участие в выборах и референдумах, государственно-управленческий механизм избирательных кампаний, его влияние на состав органов государственной власти и органов местного самоуправления, уровень и качество их деятельности.
Целью исследования является изучение существующей нормативной базы избирательного права, механизма его осуществления, нормо-творческой и правоприменительной деятельности. Выявляется состояние, определяются тенденции и факторы изменения отношения населения к выборам власти в современном российском обществе. Проводится анализ регулятивных механизмов избирательного права, определение путей усиления их влияния на обеспечение стабильного и динамичного развития российского общества, усиления демократичности власти.
Для осуществления цели в работе решались такие задачи:
•изучение историко-правовых этапов формирования избирательного законодательства в России;
•обоснование возрастания роли избирательного права как социального регулятора в условиях перехода российского общества в новое качественное состояние;
•уточнение соотношения норм федерального и субъектного избирательного законодательства Российской Федерации;
•анализ правовых аспектов технологий избирательного процесса и их воздействия на сознание и поведение электората;
•выявление правовой природы и социально-управленческой сущности избирательной кампании, ее структуры и социальных функций, роли в регулировании взаимодействия гражданского общества и государства.
Теоретическую и методологическую основу исследования образуют труды ученых в области теории государства и права, конституционного и избирательного права, государственного управления и административного права.
Научную основу диссертационного исследования составили также концептуальные положения теорий общественного мнения, ценностей, конфликтов, сравнительно-правовой, системный и структурно-функциональный подходы к анализу социальных процессов и явлений, а также методы конкретно-социологических исследований; общеметодологические принципы познания социальной действительности*, объективности, взаимосвязи теории и практики, системности, взаимообусловленности объективного и субъективного в социальных процессах, соотношения логического и исторического.
Новизна предмета исследования, цели и задачи диссертации побудили автора дополнить правовой анализ проблемы методологическим инструментарием из других наук - философии, политологии, экономической теории, социальной психологии. В исследовании использованы операциональный, индуктивный и дедуктивный методы анализа.
Эмпирическая база диссертации - процессы, явления, события и технология избирательной кампании, объективные данные статистики, контент-анализ периодической печати и официальных документов, ре-
зультаты социологических исследований состояния общественного сознания и поведения электората. В диссертационной работе обобщаются результаты мониторинговых исследований электоральной ситуации накануне всероссийского (апрель 1993 года) референдума, выборов в Федеральное Собрание России, референдума по новой Конституции (декабрь 1993 года), а также данные экспертных и массовых опросов населения по проблемам реформирования российского общества. Важную роль сыграли личные наблюдения, практический опыт работы автора в органах представительной власти, непосредственное участие в организации и проведении избирательных кампаний и референдумов (выборы в Верховный Совет РСФСР, местные Советы - март 1990 г., выборы Президента РСФСР - июнь 1991 г., выборы в Федеральное Собрание РФ - декабрь 1993 г., референдумы - март 1991 г., апрель 1993 г.), работа в Московской городской избирательной комиссии в качестве ее председателя.
Информационную базу составили различные источники права, в том числе нормативные акты, документы, учебные, монографические и иные публикации, материалы конференций, статистические данные о формировании и деятельности избирательных комиссий, а также обобщение избирательной практики.
Основные научные результаты, полученные соискателем и их научная новизна:
- показано, что конституционное закрепление (ст.З) свободных выборов как института народовластия и способа формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления является важным достижением демократии и способно позитивно влиять на политические и кадровые процессы в стране;
-раскрыто, что современное избирательное законодательство сориентировано в основном на обеспечение формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления и уделяет недос-
8
таточное внимание вопросам полноты и адекватности волеизъявления избирателей; в результате выборы признаются состоявшимися при низкой явке избирателей, а избираемые лица становятся таковыми при мизерном проценте голосов, отданных за них;
-обосновано авторское понимание социально-правовой сущности отношения населения к выборам власти как процесса активного взаимодействия социальных слоев, общностей и групп с субъектами государственной власти по поводу актуализации своих жизненно важных интересов, их реализации в политике избранной власти;
- теоретически обоснована и эмпирически интерпретирована двухуровневая структура отношения населения к выборам власти: уровень общественного сознания и уровень поведения. На уровне общественного сознания отношение объективируется в следующих вербальных компонентах: ценностное отношение к выборам как институту волеизъявления и участия в управлении, оценочное отношение к федеральным и субъектным структурам власти как субъектам управления и политики, онтологическое отношение, оценки социальной реальности и представления о должном социальном порядке. Отношение на уровне реального поведения на выборах (поддержка лидеров власти - отказ в поддержке) включает следующие компоненты: солидарное поведение, зависимое поведение, компромиссное поведение, протестное поведение, конфронтационное, уклоняющееся поведение (абсентеизм);
-предложены правовые механизмы анализа и совершенствования структуры отношения населения к выборам;
- описаны функции отношения населения к выборам органов власти как обратного воздействия на управляющую государственную структуру: интегративная, корректирующая, социального контроля, информационная;
-выработаны правовые рекомендации органам государственного управления федерального и субъектного уровня по оптимизации механизма обратной связи как фактора политики: дифференцированность принимаемых решений, их адресность, учет специфики интересов различных групп населения в регионе;
- показано, что технологизация методов подготовки, организации и проведения выборных кампаний, то есть использование избирательных технологий, в узком смысле слова, является неотъемлемой компонентой * современного электорального процесса; при этом становлению системы политической демократии служат лишь конструктивные технологии, целью которых является обеспечение честных и нефальсифицированных выборов, осознанного, а не навязанного электорального выбора граждан;
-аргументировано, что в условиях общественного становления российской демократии, а также неустойчивости общественных политических структур требуется укрепление авторитета и полномочий избирательных комиссий, как органов, призванных, прежде всего, обеспечивать полное и адекватное волеизъявление граждан-избирателей и, следовательно, укрепление взаимосвязей между ними и органами государственной власти и органами местного самоуправления; это - органы, выполняющие не формальные, а актуальные политические функции, и законодательно они должны быть защищены от непосредственного вмешательства органов законодательной и исполнительной власти.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что теоретические результаты исследования могут быть использованы в целях совершенствования федерального и субъектного законодательства об избирательном праве и выборах в органы государственной власти и местного самоуправления. Научно-практическая значимость работы состоит также в том, что материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей научной разработ-
10
ке проблем избирательного права и выборных технологий, а также в преподавательской деятельности.
Многие положения, исследованные в работе, использованы автором в практической работе в течение ряда лет в должности председателя Московской городской избирательной комиссии. Ряд предложений, вытекающих из исследовательской работы, были доведены в рабочем порядке до сведения ЦИК России для использования в правоприменительной деятельности. По результатам исследования в соавторстве разработан соответствующий закон о выборах такого субъекта Российской Федерации как Москва.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования апробированы на научно-практических конференциях, проводившихся с участием Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в том числе и Москвы.
Диссертационная работа обсуждена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Отдельные положения диссертации излагались на Всероссийской научно-практической конференции. Основные результаты и положения работы отражены в публикациях автора.
Структура диссертации: состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
11
Глава I
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЗАКРЕПЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ В РОССИИ
«Избирательное право» - не просто и не только один из политических институтов. В более широком, юридическом плане оно представляет собой процесс взаимодействия государства и гражданского общества, государственной власти и общества. В силу этого оно содержит в себе самом и властную, и управленческую компоненту. Их соединение, взаимопроникновение друг в друга образуют на макроуровне механизм саморегуляции. Понятие «избирательное право» можно рассматривать одновременно и как правовую, политическую, и как социологическую категории. В этом случае избирательное право выступает в качестве исторически обусловленного способа производства и воспроизводства власти в демократически организованном обществе. С другой стороны, оно может дефинироваться и как исторически определенный тип целенаправленного регулирования взаимодействия людей в процессе производства и воспроизводства демократических властных отношений. Таким образом, предмет исследования имеет двойственную природу - властно-юридическую и регулятивно-социальную, управленческую.
Избирательное право как способ саморегулирования электоральных отношений по поводу формирования органов власти в демократически организованном обществе выступает в качестве широкой юридической категории, специальной отрасли права, отражающей в конечном счете весь спектр общественных отношений, в том числе по поводу организации людей и их взаимоотношений между собой. Методологией анализа данной стороны природы избирательного права является теория управления как относительно самостоятельная отрасль науки. Она, при всей разности имеющихся подходов, признает: во-первых, наличие в обществе
12
особого рода правовых отношений, связанных с регулированием взаимодействия людей между собой; во-вторых, что эти юридические отношения являются свойством сложных общественных процессов и систем; в-третьих, что их важнейшей функцией является сохранение и воспроизводство качественной определенной социальной системы, ее целостности и саморазвития на основе соответствующего развития избирательного права.
Названные признаки, в полной мере присущи избирательной системе как относительно самостоятельной, и составляют содержание юридического подхода к ее анализу. Такой подход предполагает изучение избирательной системы в трех плоскостях: как объекта управления со стороны общества; как самоуправляемой системы; как формирующего, регулирующего механизма, причем, прежде всего властных отношений.
Основным субъектом социального управления избирательной системой являются органы государственной власти. В их функции входят: разработка нормативно-правовой базы выборов; принятие решения о сроках и порядке их проведения; материально-техническое и информационное обеспечение избирательной кампании; контроль за строгим соблюдением законодательных актов, регламентирующих ход избирательной кампании; регулирование взаимодействия властно-управленческих структур с электоральными организациями; координация деятельности различных звеньев госаппарата, связанной с ходом избирательной кампании; изучение общественного мнения электората, учет его результатов в своей работе.
Практически, всякая избирательная система характеризуется: наличием нормативной базы, регламентирующей участие электората в принятии тех или иных решений; определенными гарантиями его прав и свобод; непосредственным включением электората в формирование и работу органов самоуправления избирательной кампании; обладанием собствен-
13
ными финансовыми, материально-техническими, информационными средствами; функционированием механизмов самокорреляции, самокоординации, самоконтроля.
В качестве определенной целостности, как показано в современной юридической литературе, избирательная система включает в себя также такие компоненты, как: электорат, электоральную ситуацию, электоральное сознание и поведение, электоральные процессы и отношения, электоральные институты и организации. Связи между ними образуют структурно-функциональную конструкцию избирательной кампании, определяют необходимость внутренней правовой регуляции взаимодействия ее компонентов как сложнейшей, причем, синергетической системы.
Избирательное право как формирующий и регулирующий механизм выполняет функции соединения, введения новых идей, консервативного и прогрессивного подхода, выведения из кризисного состояния, обеспечения подвижного равновесия, интеграции, согласования, контроля, коррекции. Оно в первую очередь обеспечивает соединение электората с властью, придает определенную направленность движению общества, прогнозируя и моделируя его развитие через сопоставление, отбор, интеграцию различных предвыборных программ; воспроизводит конституционные основы общественного устройства. В этом плане всякие выборы являются определенным зеркалом власти и ее програмных намерений.
В процессе избирательной кампании происходит согласование, соподчинение общих и частных, перспективных и текущих, коренных и второстепенных интересов различных социальных групп и слоев общества; координация взаимодействия политических институтов и организаций; осуществление контроля за ходом реализации государственной политики, ее соответствием насущным потребностям населения. Регулируя взаимодействие электората и властно-управленческих структур, граждан-
14
ского общества и государства, избирательная кампания способствует воспроизводству социальной системы как целостности, поддержанию ее внутреннего равновесия, устойчивости. В рамках конкретного типа государства формируется определенный политический режим со своим стилем управления и другими атрибутами властвования. В то же время, наличие и обострение противоречий, присущих избирательной системе, при определенных условиях может вызвать функциональное расстройство социальной системы, развитие дезинтеграционных процессов, и в России на этот счет имеется богатый исторический опыт. Опыт оригинальный и неповторимый.
§ 1. Конституционные основы активного избирательного права в России: генезис, тенденции, перспективы
Ретроспективный анализ исследования проблем развития Российского государства, а также института власти вообще показывает, что в процессе становления отечественной государственности изначально сформировались и соседствовали друг с другом две ведущие тенденции: великокняжеская, самодержавная, с одной стороны, и общинная, земско-соборная как бы демократическая - с другой. Так или иначе, но на всем протяжении политико-правовой истории России можно с известной долей условности наблюдать «движение парами»: князь, его дружина и народное вече, избиравшее должностных лиц; атаман и казачий круг, определявший направления деятельности казацкого общества; самодержец и земские соборы; император и государственная дума, попытавшаяся представить классы и сословия всего общества; наконец, весьма условная историческая параллель - генеральный секретарь монолитно правящей партии с партийным аппаратом и сама партия, Советы народных депутатов, как бы по-своему стремившиеся к отстаиванию интересов человека труда и самосохранению страны.
15
Если обратиться к понятию «народовластие», то каждая из двух дефиниций - «народ» и «власть» - представляет собой сложное явление. С юридической точки зрения, понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность к данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей. Власть — явление социальное. Она появляется вместе с возникновением общества и существует, как показывает история, во всяком социуме, поскольку всякое общество требует управления, обеспечивающегося разумными средствами, включая и принуждение.
Государственная власть характеризует суверенитет. При этом важно учитывать, что она реализуется через соответствующий механизм, особый аппарат, представляющий собой совокупность государственных институтов и учреждений, осуществляющих основные функции государства. В то же время государственная власть - не единственная форма власти народа. Другой формой является, например, местное самоуправление. Органы местного самоуправления весьма специфично входят в систему органов государственной власти.
Учитывая многовековой опыт государственного строительства в России, Конституция Российской Федерации, принятая в ходе референдума 12 декабря 1993 г., закрепляет в статье 3 положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, т.е. демократическим государством Именно пока только «провозглашается».
Признание народа в качестве верховного носителя всей власти является выражением народного суверенитета, который должен означать, что народ ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было иных социальных сил или корпораций, использует ее исключительно в своих собственных интересах.
16
А.Н.Радищев в известной работе «Опыт о законодательстве» на первое место ставит принципы народного суверенитета. Он пишет, что соборная народа власть есть власть первоначальная, а потому высшая, единая, состав общества основать или разрушить могущая, что народ вверяет осуществление власти одному лицу или многим и что употреби-тель народной власти издает законы, однако никакой закон не может назначить ни пути, ни предела соборному деянию народа.
При народовластии осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, т.е. гражданами государства, так как власть выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных все граждане. Иными словами, народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.З Конституции Российской Федерации). Таким образом, в зависимости от формы волеизъявления народа можно выделить представительскую и непосредственную демократию.
Представительная демократия - осуществление народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют, т.е. весь народ, население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство - важнейшее средство обеспечения подлинного народовластия, потому что его образуют избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.
Непосредственная демократия - форма прямого волеизъявления народа или каких-либо групп населения. «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы») ст.З Конституции Российской Федерации). В этом плане под референдумом Российской Федерации понимается всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни рее-
17
публики. Решения, принятые российским референдумом, обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Вполне понятно, что помимо всероссийских референдумов могут проводиться референдумы субъектов РФ и местные референдумы.
Опосредованной стороной выражения властных полномочий являются выборы, под которыми понимается участие граждан в осуществлении власти народа посредством выделения из своей среды путем прямого волеизъявления (голосования) представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления принадлежащих им функций по осуществлению власти в соответствии с волей и интересами граждан.
И выборы, и референдум - это формы реализации субъективного избирательного права граждан. Выборы - это достаточно длительный, единый процесс формирования органов власти, который начинается с момента роспуска предыдущего представительного органа и заканчивается подсчетом голосов и распределением между кандидатами мандатов нового выборного органа власти.
Избирательное право, являясь совокупностью конституционно-правовых норм, образует важную составную часть конституционного права Российской Федерации, его важнейший институт и регулирует соответствующий спектр социальных отношений. Различается активное избирательное право - право избирать, т.е. право граждан Российской Федерации участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления, и пассивное избирательное право - право избираться, т.е. право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления.
Источниками избирательного права Российской Федерации являются нормативные акты, в которых содержатся конституционно-