Введение
Актуальность темы исследования. Проблема административно-правового статуса, компетенции и организационной структуры органов налоговой полиции в Российской Федерации в юридической литературе почти не исследована. Это объясняется тем, что в структуре государственного механизма современной демократической России названные органы являются новыми. Многое в их работе ещё не устоялось. Недостает эффективной правовой базы, четко регламентирующей функции этих органов. Наконец, все ещё не отлажены их связи с другими правоохранительными органами.
Проводимые в стране экономические реформы, связанные с формированием рыночных отношений, обусловили создание специальных органов государственного управления системой налогов и сборов. Это способствовало улучшению собираемости обязательных платежей, возвращению недоимок, выявлению виновных в совершении финансовых и административных правонарушений, а в ряде случаев и уголовных преступлений. В то же время ряд объективных и субъективных причин не позволяли в полной мере решать поставленные государством перед этими органами задачи. В числе этих причин можно назвать такие, как рост преступности, в том числе экономической, её интернационализация; несовершенство законодательства, в том числе налогового; отсутствие должной юридической техники при разработке нормативных документов, ведущее к неясности, недосказанности установленных норм; не всегда оправданное дробление функций государст-
4
ва по сбору обязательных платежей; отсутствие опыта работы правоохранительных органов (органов налоговой полиции) в условиях функционирования рыночной экономики.
С образованием Федеральной службы налоговой полиции решение этих проблем значительно облегчилось. За сравнительно короткий срок были созданы территориальные и низовые структуры этой системы, на которые были возложены задачи непосредственной борьбы с налоговыми правонарушениями и преступлениями, проведения профилактических мер, осуществления оперативно-розыскных мероприятий, защиты сотрудников налоговых инспекций при проведении документальных проверок, а также собственных сотрудников и членов их семей. Наконец, им вменили в обязанность бороться с коррупцией в самих налоговых органах. Всё это значительно повысило роль органов налоговой полиции (особенно их территориальных органов) в реализации налоговой политики Российского государства.
Дальнейшее совершенствование механизма государственного управления системой налогов и сборов связано с поисками лучших его организационных форм, в том числе и лучшей организации работы органов налоговой полиции. Особое внимание следует'уделить территориальным органам, ибо их эффективные структуры, функции и компетенция - это залог решения многих экономических проблем. Научные исследования в этом направлении несомненно окажут пользу в совершенствовании российского законодательства. Именно этим и обусловливается актуальность избранной темы.
5
Степень исследованности темы. В последние годы появилось несколько работ, посвященных деятельности органов налоговой полиции1. Однако они почти не затрагивают вопросы административно-правового статуса этих структур, не проводят анализа их функций и компетенции. Между тем административно-правовая наука обладает сегодня большим методологическим арсеналом для того, чтобы успешно эти проблемы решать. Специалистами в области теории государственного управления и науки административного права проведены серьезные исследования в области анализа управленческих структур, сущности функций, механизма взаимосвязи прав и обязанностей. В трудах Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Козлова Ю.М., Коренева А.П., Лазарева Б.М., Манохина В.М., Петрова Г.В., Юсупова В.А. и ряда других ученых содержатся выводы, которые можно использовать для исследования административно-правового статуса территориальных органов налоговой полиции и их места в механизме государственного управления системой налогов и сборов в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования-на основе анализа юридической литературы и правовых норм, регулирующих организацию и деятельность территориальных органов налоговой полиции, сформировать и обосновать предложения по совершенствованию их компетенции.
1 См., например: Налоговая полиция. - М., 1996; Михайлов В.А. Уголовно-процессуальная деятельность налоговой полиции. - М., 1995.
6 Основные задачи данного исследования:
- раскрыть сущность, содержание деятельности территориальных и местных органов налоговой полиции; изучить их правовую основу;
- изучить их компетенцию по основным направлениям деятельности;
- определить место и роль территориальных и местных органов налоговой полиции среди субъектов государственного управления системой налогов и сборов;
- исследовать специфику правового регулирования деятельности территориальных и местных органов налоговой полиции;
- разработать рекомендации по совершенствованию отдельных сфер основных направлений деятельности территориальных и местных органов налоговой полиции;
- разработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (исторический, историко-сравнительный, системный, социологический) и специальных методов познания административной и правовой материи. Наиболее полно использованы исторический, историко-сравнительный, формально-юридический, эмпирический методы, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. Общенаучные методы наиболее полно представлены в первой части исследования при рассмотрении методологических проблем организации системы налогов и сборов в России. Широко использован во второй главе эмпирический метод,
7
а также метод наблюдения и опроса. Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы применяются в процессе всего исследования.
Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных авторов, в которых рассматриваются фундаментальные проблемы административного права и теории государственного управления: Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Веделя Ж., Кармолицкого А.А., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Ноздрачёва А.Ф., Тихомирова Ю.А., Юсупова В.А., Якубы О.М. и других.
Правовую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральное законодательство, Указы Президента РФ, постановления Правительства, нормативные акты субъектов Российской Федерации, документы Федеральной службы налоговой полиции РФ, её территориальных и местных органов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в административно-правовой литературе исследовано место территориальных органов налоговой полиции в механизме государственного управления системой налогов и сборов, изучена их организационная структура, проанализировано законодательство о компетенции этих органов.
Изучение правоприменительной практики на примерах Волгоградской области и некоторых других субъектов Российской Федерации дало воз-
можность сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:
1. Исследование правового статуса территориальных органов налоговой полиции позволило определить их как важные звенья механизма государственного управления системой налогов и сборов. Они имеют ярко выраженную компетенцию правоохранительных органов.
2. Дальнейшее совершенствование деятельности территориальных органов налоговой полиции требует существенных изменений административного законодательства и повышения их роли в борьбе с правонарушениями. Территориальные органы налоговой полиции должны быть включены в перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
3. Поскольку территориальные органы налоговой полиции включены в механизм государственного управления системой налогов и сборов, они должны быть наделены правами и обязанностями налоговых органов.
4. Дальнейшее совершенствование работы этих органов связано с необходимостью серьезной оперативно-служебной подготовки их личного состава, повышения профессионального мастерства сотрудников.
9
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в ней
сформулированы идеи об административно-правовой природе территориальных органов налоговой полиции, их месте в механизме государственного управления системой налогов и сборов.
Изложенные в работе выводы имеют практическое значение для улучшения правоприменительной деятельности, а также для совершенствования административного и налогового законодательства.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных работах: научных статьях, брошюрах и тезисах научных сообщений, а также используются в процессе преподавания административного права.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных актов и литературных источников. Структура работы отражает наиболее важные теоретические и практические аспекты темы исследования.
10
Глава I. Органы налоговой полиции - субъекты
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ НАЛОГОВ
и сборов в Российской Федерации
§ 1. Государственное управление системой налогов и сборов в Российской Федерации
В административно-правовой литературе использовалось и используется понятие «государственное управление», под которым понимается исполнительно-распорядительная деятельность обособленной системы органов (органов исполнительной власти). Эти органы наделяются юридически-властными полномочиями, оперативной самостоятельностью в пределах своей компетенции и осуществляют повседневное и непосредственное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством1. В правовом государстве законодательством обеспечивается разделение властей, которое строится на их функционально-компетенционной специализации. Введенный конституцией Российской Федерации 1993 года термин «исполнительная власть» по своему объему совпадает с понятием «государственное управление» в том традиционном смысле, в котором последнее понималось всеми поколениями российских админстративистов.
Именно таким образом мы будем характеризовать ту часть исполнительной власти, которая обеспечивает управление налоговой системой и
1 См. по этому вопросу: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Зерцало, 1997. — С.7-12; Бахрах Д.Н. Административное право. - М: БЭК, 1997. - С.84-86 и др.
11
обеспечивает налоговые сборы в Российской Федерации. Для механизма государственного управления любой сферой деятельности характерен ряд признаков, которые исследовались многими учеными-юристами. С.С.Студеникин в своей докторской диссертации характеризовал государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность, имеющую творческий, организационный характер и направленную на практическое осуществление функций государства1. Н.А. Волков подчеркивал, что эта деятельность осуществляется специальной системой органов - органов государственного управления, которые представляют собой организацию (часть государственного аппарата), наделены соответствующей компетенцией и осуществляют особую группу функций2. В.А.Юсупов отмечал, что органы государственного управления в процессе своей исполнительно-распорядительной деятельности конкретизируют управленческую волю государства3.
В литературе последнего времени часто используется термин «административная власть», под которым авторы понимают процесс государственного управления. Так, Д.Н.Бахрах пишет: «Административную власть можно представить в двух основных аспектах: в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу;
1 Студеникин С.С. Советская административно-правовая норма и её применение. Автореферат диссертации. - М., 1949.-С.7.
Волков Н.А. Органы советского государственного управления в современный период. - Казань, 1962. - С.71. 3 Юсупов В.А. Теория административного права. - М, 1985. - С. 15.
12
и в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и, прежде всего, аппарат государственного управления, компетенцию его органов и служащих»1. Отмечая, что административная власть возникает с образованием государства, автор рассматриваемой концепции выделяет основные признаки административной власти: организующий характер, распорядительные начала, универсальность в пространстве и времени, предметность, возможность самостоятельного воздействия, вторичность, подзаконность2. В целом точка зрения Д.Н.Бахраха близка к концепции В.А.Юсупова.
Применительно к проблеме понятия и содержания государственного управления в отечественной литературе имеются и другие подходы. Так, Ю.А.Тихомиров считает, что «государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни»3. В то же время он отмечает, что «долгие годы в СССР и России применялись понятия «управление государством», «управление государственными делами», «государственное управление», которые чаще всего связывались с понятием «исполнительно-распорядительные органы». Нередко последнее отождествлялось с понятием «органы государственного управления». Объективно оценивая проблему понятия государственного управле-
1 Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1993. - С.58.
2 Там же. - С. 58-60.
3 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. -
С.479-485.
13
ния, Ю.А.Тихомиров стремится выразить свою точку зрения на исследуемую нами проблему в широком смысле слова. В.А.Юсупов, подводя итог многолетней дискуссии о содержании понятия «государственное управление», пишет: «Исполнительная власть носит государственно-управленческий характер... Поэтому в советской литературе (прежде всего административно-правовой) она именовалась как государственное управление...»1. «Под исполнительной властью следует понимать подзаконную юридически властную организующую деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, состоящую в практической реализации актов законодательной власти и управленческих функций государства»2.
Осуществление функций государственного управления в различных отраслях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферах деятельности общества зависит от многих факторов. Среди них: а) специфика объекта управления; б) объем функций и государственно-властных полномочий; в) особенности построения системы управления той или иной сферой.
Деятельность российского государства по управлению системой налогов и осуществлению сборов охватывает широкий круг общественных отношений. Это обусловливает и большое число органов государственного управления, регулирующих и обеспечивающих становление, развитие и ох-
1 Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. - М., 1998. - С. 16.
2 Там же. - С. 17.
14
рану налоговых отношений. Ведущая роль в реализации функций государственного управления принадлежит органам общей компетенции: Правительству Российской Федерации, правительствам республик-субъектам РФ, администрациям краёв и областей. Они решают основные вопросы составления проектов бюджетов, определяют основные принципы налоговой политики, направляют работу специализированных (отраслевых и функциональных) органов. Среди последних следует выделить те, которые имеют непосредственное отношение к процессу установления и сбора налогов.
В числе этих органов Министерство Финансов Российской Федерации, Министерства финансов республик, департаменты и управления финансов других субъектов федерации реализуют функции координации работы других исполнительно-распорядительных органов по вопросам проведения единой финансовой политики. Министерство финансов Российской Федерации - это ведущее звено финансовых органов. В рамках проведения единой государственной финансовой политики Минфин РФ направляет деятельность министерств финансов республик, финансовых управлений и других органов управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономных областях, автономных округах на соблюдение единых принципов финансового, бюджетного планирования, финансирования производственной и социально-культурной сфер, создания финансовой базы для комплексного социально-экономического развития соответствующих территорий; организует и проводит работу по повышению профессионального уровня работников финансовых органов, по совершенствованию
15
методов и форм деятельности этих органов, издает методические указания, инструкции и другие документы по вопросам организации работы финансовых органов.
Минфин РФ разрабатывает и реализует единую государственную финансовую политику в её стратегических направлениях; готовит и исполняет федеральный бюджет, обеспечивает устойчивость государственных финансов и их целенаправленное воздействие на социально-экономическое развитие страны; контролирует финансовые ресурсы на приоритетных направления социально-экономического развития страны, её территорий; обеспечивает целевое финансирование общегосударственных потребностей; вносит предложения в Правительство по привлечению в экономику страны иностранных кредитов и источников их погашения; осуществляет финансовый контроль за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов.
На Минфин РФ возложены разнообразные функции, в частности, такие, как организация работы по составлению проекта федерального бюджета, прогнозы консолидированного бюджета, разработка проектов нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, размеры дотаций и субвенций в нижестоящие бюджеты. Совместно с Министерством налогов и сборов, Федеральной службой налоговой полиции и другими органами Минфин РФ разрабатывает предложения по совершенствованию налоговой
i политики и налоговой системы, исходя из необходимости обеспечения ус-
i
тойчивости государственных финансов; с участием Министерства налогов и
I
16
сборов, других заинтересованных федеральных органов проводит переговоры с уполномоченными органами других стран по вопросам заключения межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества, выполняет другие многочисленные функции.
В структуру Минфина РФ входит Федеральное казначейство, на которое возложены следующие основные задачи и функции: организация и контроль за исполнением федерального бюджета; оперативное управление доходами и расходными статьями федерального бюджета; централизованный контроль за своевременным поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств. Казначейство распределяет финансы между уровнями бюджетной системы, оказывает помощь в организации взаимных расчетов между ними, представляет высшим органам государственной власти и управления страны отчеты о финансовых операциях Правительства России, о результатах исполнения федерального бюджета и другие.
На казначейство законодательством возложена обязанность взаимодействия с иными органами государственной власти и управления, в том числе Министерством по налогам и сборам, для улучшения организации работы и усиления контроля за исполнением федерального бюджета.
Контрольные функции федерального казначейства позволяют применять санкции к нарушителям финансовой дисциплины: направлять в Центральный Банк России представления о лишении банков лицензий на банковские операции.
17
Основными правами и обязанностями органов федерального казначейства являются следующие:
- производить в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности проверки денежных документов, регистров бухучета, отчетов, планов, смет и других документов, которые связаны с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета, получать необходимые сведения, справки, объяснения по вопросам проверок;
- требовать от руководителей, других должностных лиц устранения выявленных нарушений порядка исполнения федерального бюджета, контролировать их устранение;
- приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций;
- изымать у предприятий, учреждений и организаций документы, которые свидетельствуют о нарушении порядка исполнения федерального бюджета;
- налагать на банки, другие финансово-кредитные организации штраф в случаях несвоевременного зачисления ими денег на счета федерального бюджета, вносить в Банк России представления о лишении банков, других