ВВЕДЕНИЕ
Опыт демократических преобразований последнего десятилетия отчетливо показал, что их направленность, глубина и результаты определяются главным образом состоянием и действием органов государственной власти. Именно отсутствие четкой целевой ориентации, помноженное на инертность и безразличие власти привело к тому, что вместо подъема страны произошел упадок ее производительных сил. Жизнь еще раз подтвердила, что государственность и все, что с ней связано, имеет большое значение для общества, предопределяет его возможности, ресурсы и уровень развития.
Федерализм представляет собой одну из форм государственного устройства и потому многое обуславливает в организации и функционировании государства, его органов, в структурировании самого общества и использовании его потенциала. Федерализм, с одной стороны, напрямую связан с демократической природой современного государства, а с другой, выступает условием и предпосылкой формирования правового и социального государства. Россия провозгласила себя федеративным государством (ст. 1 Конституции РФ), следовательно, ее будущее зависит от того, как будет понят, осмыслен, законодательно закреплен и практически осуществлен федерализм.
Этими обстоятельствами объясняется выбор темы исследования, ее содержание и рамки, привлекаемые нормативные и литературные источники, ход размышлений и предлагаемые выводы.
Состояние научной разработанности темы. К настоящему времени по теме диссертации имеется значительное число монографических
исследований1, сборников статей2, учебных и методических пособий3, а также публикаций в журналах и периодической печати4, целый ряд работ за прошедшее время был издан в регионах Российской Федерации5.
Принятию Конституции РФ 1993 года предшествовало подписание Федерального Договора 1992 года. После ее принятия значительный размах получила практика подписания двусторонних договоров главным образом между Президентом РФ и руководителями отдельных субъектов Российской Федерации. В связи с этим в научной литературе появились работы, в которых исследуются вопросы места и роли подобных договоров в развитии отношений федерализма. Разработка этой проблемы идет как бы по двум направлениям: первое отражает государственно-правовое, конституционное осмысление сущности и организационных механизмов российского федерализма, второе - акцент делает прежде всего на этническую специфику разных субъектов Российской Федерации и целесообразность ее учета посредством заключения с субъектом РФ соответствующего договора. По
1 См.: Абдулатипов Р., Болтенкова Л., Яров Ю. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. - М.: 1992 -1993 г., Абдулатипов Р. Россия на пороге XXI века; состояние и перспективы федеративного устройства. - М.: 1996. Атаманчук Г.В. Об идеологии российской государственности. - В кн. Власть и нравственность: Согласие, благополучие, безопасность. - М.: Славянский диалог, 1997. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: Славянский диалог, 1996. Валентен С. Федерализм: Российская история и российская реальность. - М.: 1998 г.; Карапетян Л. Федеративное государство и правовой статус народов. - М.: 1996; Козлов А. Федеративные начала организации государственной власти в России. - М.: 1996; Умнова И. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). - М.: 19%, и др.
2 См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы (Глав. ред. Л. Окуньков). - М: 199S; Федеративное устройство России: история и современность. Сборник обзоров статей. (Глав. ред. Н. Михалева). - М: 1995; Федеративное устройство, реализация Конституции Российской Федерации. - М.: 1995; Федерализм: Материалы рос. -амер. научн. конф. - Саратов, 1997; Селезнев Г. Предисловие. Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. - М.: 1997 и др.
3 Государственная служба Российской Федерации и межнациональные отношения. Под ред. Р.Г. Абдулатипова. - М., 1995; Абдулатипов Р.Г., Михайлов В.А., Чичановский А.А. Национальная политика Российской Федерации: от концепции к реализации. - М., 1997 и др.
4 Шумейко В. Федерализм как принцип государственного строительства и как государственная политика // Этнополитический вестник, № 6,1995; Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление "Власть", № 9; Голуб Ю., Динес В. Формирование представительных органов местного самоуправления в Саратовской области // 'Власть", № 8. -М., 1997; Шумейко В. Реальный федерализм как основа государственного устройства России. Федерализм. Теория. Практика. История, № 2,1996; Строев Е. Российский Федерализм: нужно идти дальше общих формул // Федерализм. Теория. Практика. История, № 1. - М., 19%; Его же: Становление России "завтрашней": опасности и шансы "Полис", № 4,19%; и др.
5 См.: Проблемы конституционного развития суверенной республики (материалы республиканской научно-практ. конференции. 24-25 марта 1992 г., Уфа). - Уфа, 1992; Татарстан на перекрестке мнений. Проблемы, тенденции, перспективы. Автор, коллектив: Ф.Мухаметшин, А. Лозовой, Н.Бакиров и др. - Казань, 1993; Законы области и как
каждому из названных направлений исследования имеется научная литература, доказывающая его (направления) необходимость и актуальность.
Те или иные аспекты российского федерализма рассматривались в трудах ученых-юристов: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Р.В. Енгибаряна, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, СМ. Шахрая и многих других. В целом создана достаточно обширная теоретическая основа, позволяющая углублять исследования нормативно-правового и практического развития российского федерализма.
Важное значение для анализа сущности федерализма и форм его проявления имеют идеи и исторический опыт совершенствования отношений федерализма в США, Индии, европейских и других странах, где наряду с национальной спецификой, обнаруживается много общего, типичного, что ведет к более обоснованному подходу к проблемам российского федерализма.
Объектом исследования избраны динамика, направленность, сложность и практическая результативность конституционно-правового развития российского федерализма в период после принятия Конституции РФ 1993 года.
Предметом диссертационного исследования являются вопросы обеспечения конституционного равноправия субъектов Российской Федерации и его отражения в их законодательстве, договорной практике, а также в организации и компетенции соответствующих органов государственной власти. Особое внимание уделено взаимодействию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в поддержании равноправия субъектов Федерации и одновременно в учете их специфики при решении конкретных
субъекта Российской Федерации. Сборник. Под ред. Ю.Тихомирова. - Воронеж, 1996
проблем.
Цель диссертационного исследования состоит в определении целей, содержания и последствий различных преобразований и инноваций в конституционно-правовом развитии российского федерализма, анализе и оценке имеющихся здесь противоречий, отклонений и интеллектуальных приобретений.
Эти цели определили характер поставленных задач:
• выявление общемирового, типичного в правовой характеристике и организационной реализации федеративного устройства в различных государствах и их соответствия с национально-особенным;
• определение специфики российского федерализма, его правовой природы, исторической динамики и уникальности во многих проявлениях;
• раскрытие конституционного равноправия и одновременно специфических характеристик правовых статусов субъектов Российской Федерации;
• исследование общего и особенного в организации, компетенции и технологиях функционирования органов государственной власти разных видов субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы познания и теоретического описания общественных явлений, в частности государственных и правовых.
В работе широко использованы методы: исторического сравнения, системного анализа, моделирования, экстрополяции и другие, позволяющие наглядно показать системную динамическую модель конституционно-правового развития российского федерализма.
Источниковую базу диссертации составили Конституция РФ, законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы парламентских слушаний и научно-практических
конференций по тематике диссертационного исследования, договора и соглашения органов исполнительной власти Российской федерации и субъектов Российской Федерации, архивные материалы из фондов Архива Президента РФ, Архива Правительства РФ, публикации российских и зарубежных политических деятелей. К изучению и анализу привлекались юридическая, историческая, экономическая литература, использовались статистические данные.
Научная новизна диссертационной работы заключается в исследовании процессов конституционно-правового развития российского федерализма, в выявлении их тенденций, различных форм проявления, в определении реальных и мнимых противоречий, в обосновании возможных направлений их актуализации и совершенствования.
На защиту вынесены следующие положения и выводы, которые содержат элементы новизны и направлены на дальнейшее укрепление российского федерализма, развитие правовых статусов субъектов Российской Федерации, повышение эффективности организации и деятельности органов их государственной власти:
• российский федерализм имеет сложную историю и структуру, поскольку выражает и обеспечивает потребности и интересы многонационального народа Российской Федерации; он по существенным параметрам отличается от моделей, принятых в США, в ряде европейских и азиатских странах и требует потому умелого использования мирового опыта федеративного построения государства;
• главная особенность российского федерализма усматривается в том, что он формируется на исторической родине многих этносов и в период слома одних и становления других устоев; в нем немало противоречий, национальных и социальных напряжений, что сказывается и на уровне его конституционно-правового регулирования;
• провозглашенные Конституцией РФ 1993 года демократизм и правовой характер российского государства предопределили, что доминирующим в российском федерализме выступает его государственно-правовая природа, требующая обеспечения как равноправия всех субъектов Российской Федерации, так и равноправия человека и гражданина в каждом их них;
• связанность равноправия субъектов Российской Федерации и равноправия всех граждан проживающих на их территории, обуславливают ответственность государства в целом за поддержание уровня жизни в каждом субъекте РФ в соответствии с государственными социальными стандартами;
• основным направлением и смыслом конституционно-правового развития российского федерализма должно стать формирование единого по принципам и ценностям конституционного и законодательного поля во всех субъектах Российской Федерации, гарантирующего права и свободы российских граждан;
• равноправие субъектов Федерации предполагает, что реализация на их территории предметов ведения Российской Федерации должна осуществляться во всех субъектах Федерации на основе равноправных взаимоотношений с соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 71 Конституции РФ);
• организация и компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна определяться в строгом сочетании основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом, с одной стороны, и специфических исторических, национальных и иных социологических признаков каждого из субъектов Российской Федерации, с другой;
• договора (соглашения) между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации, представляют собой правовые документы, которые не касаются правового статуса субъекта Федерации и не влияют на него, а связаны главным образом с перераспределением компетенции между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта Федерации; изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации предполагает изменения в Конституции РФ и применения для этого специальных правовых процедур.
Практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в результате проведенного исследования предложения и выводы позволяют уточнить и дополнить ряд методологических и гносеологических положений в теории федеративного государственного устройства России, уточнить определения и сущность политического и правового статуса субъектов Федерации.
Положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы при разработке проектов законов Российской Федерации, ее субъектов, в разработке учебно-методических программ Российской академии государственной службы при Президенте РФ, а также для правовых, исторических и социологических факультетов ВУЗов страны.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационной работы были предметом выступлений на заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования апробированы в докладах на заседании Конгресса местных региональных властей Совета Европы, Международной научно-практической конференции: «Власть и Нравственность». Автор активно участвует в совместной Российско-
10
Американской программе «Федерализм». Этому была посвящена его стажировка в сенате Штата Калифорния, США.
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службе при Президенте РФ. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.
Диссертация включает введение, две главы, заключение, список использованных нормативных источников, научной литературы, а также приложения.
11
ГЛАВА I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ РАВНОПРАВИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В настоящей главе рассматриваются теоретические и исторические основы федерализма как юридической основы государственного устройства. Определен круг современных проблем конституционного регулирования равноправия субъектов Российской Федерации. Предложены критерии законотворчества, способного обеспечить развития федеративных отношений, и определены первоочередные меры, способствующие стабильности Федерации и координацию нормотворчества в ее субъектах.
1.1. ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ПРАВОВЫХ СТАТУСОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1). Поэтому для российской общественной мысли, правового регулирования и практической деятельности большое значение имеет вопрос федеративного устройства, взаимодействия между субъектами Федерации, отношений между органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Между тем, само понимание сущности федерализма весьма противоречиво. Существует несколько подходов к его анализу и, соотвественно, нормативного и организационного воплощения. Следовательно, прежде чем рассматривать поставленные в диссертации вопросы необходимо обратиться к истории развития самой идеи федерализма.
Родоначальником общей теории федерализма принято считать Иоханнеса
12
Альтузиуса (1562-1638), разработавшего "федеральную теорию народного суверенитета" на основе союза или согласия1.
Подходы классиков федерализма целесообразно условно подразделить на три направления. К первому можно отнести Г. Елинека, П. Лабанда, В. Уиуллоуби, которые были убеждены, что суверенитетом обладает только федерация в целом2.
Их оппоненты М. Зейдель и Д. Кальхаун считали, что, наоборот, суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституционным правом нуллификации и свободного выхода из союза3.
Практика федеративных отношений свидетельствует о стойкой тенденции концентрации власти на уровне общефедеральных органов при одновременном уменьшении объема властных полномочий членов федерации.
В американской интерпретации федерализм рассматривается как установление порядка в американском обществе на основе "соглашения друг с другом перед лицом Господа для учреждения гражданского политического организма"4. Эта традиция исходит из идей французского и немецкого Просвещения XVIII века.
В 1912 году вышла в свет монография А.С.Ященко "Теория федерализма", в которой дан глубокий анализ федеративных элементов в истории российского государства. Вопросы, связанные с проблемой федерализма исследовались в трудах С.М.Арутюняна, Э.А.Баграмова, В.С.Барулина, М.Р.Булатова, С.Д.Бакушева, Н.Д.Джандильдина, Л.М. Карапетяна, А.М.Ковалева, В.И.Коваленко, А.А.Мацнева и др.
'Althusius Johannes. Politika metodice digesta (1603), Cambridge, Harvard Universiti Press, 1932.
2 Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1921.,
Федерализм. Энциклопедический словарь. "Инфа-М", 1997.
'Там же. - С. 247.
4 Остром В. Смысл американского федерализма / Пер. с англ. - М., 1993. С.75.
13
В современной научной литературе нередко можно встретить утверждения об отсутствии равноправия субъектов Российской Федерации или вообще о кризисе федерализма в нашей стране. Л.Ф.Болтенкова пишет: "Опыт показывает, что неравностатусность приводит на практике к неравноправию, и, наоборот - неравноправие влечет неравностатусность. Если Конституция называет республики государствами, то это высокий, если так можно сказать, статус. Поскольку другие субъекты не входят в разряд государств, то у них статус "пониже". И сколько при этом не утверждай, что у них равные права, на деле равноправия не получится"1. С.Д.Валентей утверждает, что "...в России укрепляет позиции конфедеративная модель, причем модель с все более явными признаками феодального общества"2.
Автор не согласен с такими категорическими мнениями. Асимметричность субъектов Российской Федерации, их различный уровень суверенизации порождают различные точки зрения на их статус - должен ли правовой статус республик быть выше статуса остальных субъектов Российской Федерации или нет. Вопрос о субъектах Российской Федерации всегда был сложным и специфичным. По поводу асимметричности Федерации, у российской модели федерализма немало общего, например, с федеративным устройством Союза штатов Индии3. Строительство конституционно-договорной, цивилизованной Федерации имеет все шансы стать сплачивающей, объединяющей всех россиян идеей.
Примем за исходное то, что федерализм в России закреплен законодательно в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года: это сделано в первой же статье.
И хотя отдельные ученые считают, что принцип федерализма в
' Болтенкова Л.Ф. Россия Федерация и статус ее субъектов / Российская государственность: состояние и перспективы развития./М.,1995.С. 34.
2 Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998.С.ЗЗ.
3 См.: Ким А.Н. Контитуционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российский Федерацией и Республикой Саха (Якутия): теоретико-правовые и организационные аспекты. М., 1996. С.70-71.
14
Конституции не закреплен, а представляет собой лишь констатацию1, полагаем, тем не менее, что именно Конституция 1993 г. заложила идеи глубокой и последовательной федерализации России. В Конституции Российской Федерации 1993 года закреплены три основополагающие идеи федерализма:
• Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1.1) - т.е. одно государство;
• носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ст.3.1) - т.е. один субъект власти - весь многонациональный народ;
• федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (ст.5.3), т.е. единая система государственной власти.
Сегодняшнее конституционное определение федерального устройства России является результатом долгого исторического развития государственно-территориального устройства многонационального и неоднородного российского государства. Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны.
Как известно, Конституция Российской Федерации отразила сложный состав государства и прошлое страны. Российская Федерация объединяет 89 субъектов - это республики, края, области, города федерального значения,
1 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., "Опыты федерализма". -М.: 1994. с.25.
15
автономные области и автономные округа. Республика - государство в составе РФ, край (область) - административно-территориальное или государственно-территориальное образование, автономная область (округ) административно-национальное образование, город федерального значения -населенный пункт.
Рассмотрим кратко последние исторические этапы законодательного регулирования территориального устройства России.
Государственно-территориальное устройство в дореволюционной России. Можно выделить три типа территорий в Российской Империи, различающихся степенью самостоятельности:
• губернии российской империи,
• автономии российской империи,
• протектораты российской империи.
Губернии Российской империи - этот тип был характерен для территорий, в которых проживало в основном русское население, а также Прибалтики, Закавказья, Туркестана. На этих территориях при наличии управленческой системы унитарного государства (генерал-губернаторства) имелись и органы самоуправления: сначала сословного, а позже - земского. Данные структуры занимались вопросами местного самоуправления, и их существование было вполне совместимо со структурами унитарного государства, так как их функции не пересекались. Имперские структуры ведали вопросами фискальными, промышленными, правоохранительными, в то время как структуры самоуправления занимались вопросами ведения и организации местного коммунального хозяйства, культурной жизни.
Автономии Российской империи - второй тип управления в унитарной России представляли собой автономии Польши и Финляндии. Польша имела собственную Конституцию и законодательную власть - Сейм, который состоял из Короля (российский император), Сената и Посольской избы.
16
Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособленно от законодательства Российской империи1.
Протектораты Российской империи - этот тип управления заключался в политике протектората. Российская власть имела договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (настоящая Тува). Эта политика характеризовалась передачей российской власти права внешних сношений и военной защиты этих территорий, а также прав на льготную торговлю русским купцам.
Государственно-территориальное устройство в РСФСР. Входившие в состав Российской империи территории не теряли своего самоуправления. Оно могло быть более или менее широким, но право на территориальное самоуправление содержится в Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской Империи. Характерно и то, что территории в Российской империи были неравны в вопросах широты своего самоуправления. Существование разнообразных форм децентрализованного управления регионами России расширяло возможности политического маневра федеральной власти, обеспечивало гибкость управления, не разрушая при этом унитарного характера Российского государства.
Другой особенностью административно - территориального устройства Российской империи до 1917 г. было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действий финансовых, судебных и военных ведомств (за исключением генерал-губернаторств). Это обеспечивало независимость
правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения законности и произвола местных органов власти. Данная же система препятствовала развитию сепаратизма.
17
В государственно-правовом плане РСФСР, как и СССР, был образованием, принципиально отличавшимся от Российской империи. Унитарное государство превратилось по форме в федеративную структуру, создаваемую на национальной основе. Однако, если де-юре СССР и РСФСР с одной стороны, и Российская империя - с другой, имели разную административно-территориальную структуру, то де-факто строились они на одних и тех же принципах централистского управления, свойственного унитарным государствам. Дело в том, что конституционная государственная структура СССР являлась лишь декоративным фасадом совершенно иной власти - ВКП(б)-КПСС. В структуре партийных комитетов различных уровней, объединенных принципом "демократического централизма", была воспроизведена система управления бывшей Империи. Поэтому можно утверждать, что сугубо унитарное (по сути) государство имело формально-юридическую федеративную форму территориального устройства.
РСФСР обозначалась как федерация, но фактически федеративные отношения касались территорий с нерусским населением. С одной стороны, ее образовывали автономные национальные государственные образования, с другой, края и области, как территориальные единицы, характерные для унитарного государства.
Одной из целей национальной политики советского времени было создание государственных образований для нерусских национальностей в местах их компактного проживания. При этом зачастую автономии создавались в таких районах, в которых русские составляли большинство. Только в некоторых Северо-Кавказских автономиях, Чувашии и Татарстане титульная национальность была в большинстве. В таких же автономиях как, к примеру, Адыгея и Карелия, русские составляли более 80 процентов населения.
Можно говорить о том, что автономии сыграли важную роль в

---

часть из работы
Таким образом, положение одного из федеративных договоров, а именно с краями и областями, стало частью общероссийской системы права по обеспечению федеративных отношений, хотя в Конституции его нет. Данный пробел Конституции можно было бы в случае ее будущей доработки восполнить.
Много путаницы до сих пор происходит при реализации ст. 72

конституции РФ о предметах совместного ведения. Все три варианта Федеративного договора отличаются от того, что закреплено в Конституции. В частности, в Федеративном договоре речь шла об основах законодательства по предметам совместного ведения. В соответствии же с Основами законодательства субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов. Такая практика была и в СССР. Мировая практика федеративных государств еще более демократична в этом отношении. Данное положение Федеративного договора продублировано и в ряде отдельных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Поскольку Конституция не прекращает действенности Федеративного договора и фактически федеральные органы государственной власти признают вышеназванное положение об Основах законодательства по предметам совместного ведения, то, видимо, нет препятствий к тому, чтобы по ключевым вопросам совместного ведения готовить Основы законодательства, не детализируя каждую норму. Конкретику нужно оставлять для самостоятельного регулирования субъектами Федерации.
Реализация того, о чем говорилось выше, не требует безотлагательного изменения норм Конституции.
В перспективе же, конечно, необходимо пересматривать объем федеральных полномочий, освободить федеральные власти от некоторых из них, передавая субъектам Федерации. Практика показывает, что со многими задачами субъекты Федерации могут успешно справиться сами. Круг предметов ведения Федерации, таким образом, сузится за счет перераспределения их на уровень субъектов и на совместный уровень.

Другим, не менее важным, аспектом развития федеративных отношений в России, является обеспечение полноты государственной власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению. Предмет ведения субъекта РФ - это сфера общественных отношений,

регулирование которой отнесено Конституцией России к компетенции субъектов Федерации.15 Действия федеральных органов государственной власти должны быть направлены на создание надлежащих условий реализации субъектами Российской Федерации своих конституционных полномочий в:
• определении статуса в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституцией, уставом субъекта Российской Федерации;
• изменении статуса по взаимному согласию с Российской Федерацией в соответствии с федеральным конституционным законом;
• обладании равными правами с другими субъектами Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;
• обеспечении участия населения и граждан в осуществлении государственной власти и местного самоуправления;
• самостоятельном установлении системы органов государственной власти и ее формирование в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом;
• совместном осуществлении разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Федеративным договором и иными договорами о разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

•
• осуществлении правового регулирования путем принятия законов и иных правовых актов в пределах полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
• участии в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; участии в формировании и деятельности федеральных органов государственной власти; участии в осуществлении компетенции федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• обладании собственной территорией, границы которой не могут быть изменены без согласия субъектов Российской Федерации;
• управлении республиканской, краевой, областной, города федерального значения, автономной области, автономного округа государственной собственностью; регулировании использования природных и иных ресурсов;
• формировании и использовании бюджета. Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1. Заключение договоров и соглашений вызывается тем, что ни Конституция
Российской Федерации, ни федеральные законы не в состоянии учесть особенности каждого из 89-ти субъектов Федерации;
2. Договора позволяют достичь компромисса между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
3. Договора и соглашения должны строго соответствовать конституционному
и федеральному законодательству, что предполагает:

• правовую регламентацию порядка осуществления договорного разграничения предметов ведения и полномочий;
• установление четких приоритетов в отношении федеральной Конституции, законов и договоров, законов субъектов Федерации, иных нормативных актов, определяющих разграничение предметов ведения и полномочий;

• создание эффективных механизмов разрешения споров и юридических противоречий при разграничении предметов ведения и полномочий.
Нужна, иными словами, концепция федеративных отношений. Назрела необходимость принять на федеральном уровне законопроекты с последующей их конституционализацией, которые бы обобщали принятые на местном уровне законы, касающиеся прав регионов и народов в них проживающих, что в свою очередь было бы действенным и жизнеспособным условием для реализации федеративных отношений.
Конституционное (законодательное или договорное) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должно способствовать укреплению единого экономического пространства. Вместе с тем нельзя допустить, чтобы борьба с "экономическим сепаратизмом" ущемляла права субъектов Российской Федерации и вела к восстановлению унитарного государства.
В сфере финансового и налогового законодательства сделаны только первые шаги, еще не в полной мере выражающие федеративную суть Российского государства. Эти вопросы должны найти свое решение в бюджетном и налоговом кодексах, федеральных законах о межбюджетных отношениях, об ассоциациях экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации.
Главный недостаток бюджетной системы Российской Федерации

чрезмерно большая сфера межбюджетных отношений как следствие низкого уровня собственных доходов территориальных бюджетов. Основная причина их - одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов по соответствующим видам.
Бюджетное регулирование - это функция органов власти на каждом уровне. Необходимо, обеспечив более рациональное распределение на постоянной основе налогов (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы, повысив уровень собственных доходов территорий, поддерживать посредством отчислений от регулирующих налогов и трансфертов минимально необходимый средний на душу населения (обеспечивающий соблюдение минимальных государственных социальных стандартов) уровень доходов бюджетов, где по объективным причинам недостаточен налоговый потенциал. Это надо сочетать с целевым дотированием через субвенции.16

Значительным шагом в формировании компетенции органов государственной власти субъектов РФ было принятие Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" Закон подтверждает конституционное положение о равенстве субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и не допускает установление особого, не предусмотренного Конституцией Российской Федерации статуса субъекта Федерации, а также предоставление неоправданных льгот и преимуществ одним субъектам Федерации по сравнению с другими.
Интересна статья 3 этого закона, устанавливающая, невозможность

принятия федеральных законов, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, заключение договоров, соглашений, если их принятие (заключение) ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в Российской Федерации.17
Регулирование вопросов договорной передачи предметов ведения и полномочий, предусмотренных III разделом закона, направлено на устранение возможности келейной подготовки и заключения договоров и соглашений. Им определено, что указанные договоры и соглашения вступают в силу после их утверждения законом субъекта Российской Федерации и федеральным законом. Договоры и соглашения, не получившие такого утверждения, являются недействующими и применяться не могут. Очевидно, что этим процедура заключения договоров значительно усложняется.
Глава II рассматриваемого закона устанавливает, что предметы ведения Российской Федерации и совместные предметы ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, установленные в соответствии со статьей 72 Конституции России, а также конкретизированные на ее основе федеральными законами, не могут быть переданы на законодательной или договорной основе соответственно в совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации и в ведение субъектов Российской Федерации. Положение статей главы логично вытекает из конституционного принципа равноправия субъектов Федерации. Естественно предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленные федеральной Конституцией, должны быть едиными для всех субъектов. Так, например, договоры Российской Федерации с республиками Татарстан и Башкортостан о разграничении


предметов ведения и взаимном делегировании полномочий противоречат указанным выше статьям Конституции России.
По своей инициативе субъект Российской Федерации (статья 18) может принять решение о передаче своих полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов либо о передаче предметов ведения или полномочий субъекта Федерации, установленных статьями 72, 73 Конституции России, а также конкретизированных на ее основе федеральными законами, конституцией (уставом), законами и другими нормативными правовыми актами субъекта, в полномочия или ведение Российской Федерации посредством соглашения. Статья 6 указанного закона устанавливает принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ.
Законом устанавливается, что кроме предметов совместного ведения, установленных статьей 72 Конституции России, договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий по инициативе органов государственной власти субъекта Федерации могут устанавливаться иные предметы совместного ведения Российской Федерации и данного субъекта Федерации, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями данного субъекта Российской Федерации. Такой договор создает правовую основу для заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о разграничении полномочий между ними по конкретным предметам совместного ведения. Соглашения являются неотъемлемой частью договора.
Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать


им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам, а также не ущемляются интересы и права других субъектов Федерации и не нарушаются права граждан. Президентским проектом, также как и проектом Государственной Думы, не допускается передача предметов ведения Российской Федерации в совместного ведение Российской Федерации и субъекта Федерации или передача предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации в ведение субъекта Российской Федерации.
Соглашения о передаче своих полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренные статьей 78 Конституции РФ, подлежат утверждению Правительством Российской Федерации
Рассматривая право субъекта Российской Федерации на собственное правотворчество, следует обратить внимание на то, что необходимость в собственном правовом регулировании возникает, прежде всего, тогда, когда интересы субъекта Федерации в должной мере не урегулированы федеральным законодателем. В отличие от Федеративного договора Конституция Российской Федерации в статье 76 указывает, что по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Эта формулировка не ограничивает полноту правового регулирования федеральными законами, что можно рассматривать как проявление тенденции к расширению сферы действия федерального законодательства. Федеральный нормативный акт, принятый без учета мнения субъектов, становится общеобязательным правилом поведения и может отпасть необходимость и возможность на его основе осуществлять собственное правовое регулирование. Очевидно, по вопросам совместного ведения Российская Федерация должна издавать


основы законодательства, то есть закон-рамку. Так этот вопрос был решен в Федеративном Договоре.
Многие субъекты пошли по пути опережения федерального законодательства по предметам совместного ведения, например, статья 77 Устава - Основного Закона Читинской области, оспариваемая в ряде других в Конституционном Суде Российской Федерации предусматривает, что "до принятия федеральных законов, определяющих основы правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты по предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия федерального закона по предметам совместного ведения области и Российской Федерации правовые акты области приводятся в соответствие с федеральным законом". Постановлением Конституционного Суда России (26) эта статья признана соответствующей федеральной Конституции и вытекающей из природы совместной компетенции. Таким образом, анализ правовой базы субъектов Федерации может быть одним из методов учета их мнения при принятии законов по предметам совместного ведения.
На разграничение предметов совместного ведения, складывающееся в соответствии и на основании федеральной Конституции и Федерального закона, на практике накладываются нормы, содержащиеся в договорах между Федерацией и ее отдельными субъектами. Они не только разграничивают предметы ведения, но и взаимно делегируют полномочия, что иногда существенно изменяет правоотношения, установленные Конституцией России.
Следует отметить значительные трудности, с которыми сталкивается федеральная власть при осуществлении контроля за выполнением решений относящихся к ее сфере компетенции в субъектах Федерации. Особенно после кризиса заметно, что федеральная власть (исполнительная,