ВВЕДЕНИЕ
Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность исследуемой темы
Социально-экономическая и политико-правовая природа Российского государства концентрированно отражается в его бюджете как в своеобразном фокусе, проявляясь в способах и источниках получения доходов, а также в той доле национального дохода, которая поступает в федеральный бюджет, равно как и в направлении расходов, в построении бюджетного федерализма и способах его правового обеспечения. Невозможно глубоко понять и правильно оценить конституционно-правовую сущность федеративного государства в ее реальном социально-экономическом выражении (его характер и особенности, выполняемые им функции), не проанализировав его основной финансовый закон и систему межбюджетных отношений.
Одним из важнейших последствий конституционной реформы в России явилось изменение и резкое возрастание роли федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Это прямо связано с утверждением новых принципов федеративного устройства и бюджетного федерализма.
Отмечая, что большинство бюджетных проблем тяготеет в основном к экономической науке и по этой причине они освещаются преимущественно в литературе по экономике и финансам, М.И. Пис-котин справедливо подчеркивал, что в области бюджета существует и
множество крупных правовых проблем1. К числу таковых, по нашему убеждению, следует отнести и проблему конституционно-правовых основ российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения которой особенно усилилась в последние годы. Это обусловлено прежде всего следующими обстоятельствами.
Во-первых, в период с 1992 по 1999 годы проведена большая работа по систематизации и кодификации конституционного и финансового права. В 1998 году был принят и с 1 января 2000 года введен в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации2, заменивший устаревшее бюджетное законодательство и закрепивший новые основы бюджетного устройства наряду с существенным расширением бюджетных прав субъектов Федерации, урегулировавший также ряд ранее не решенных в законодательстве вопросов и создавший прочную базу для принятия новых нормативных актов по бюджетным вопросам законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Новые возможности для гармонизации организационно-правовых механизмов реализации межбюджетных отношений созданы такими важными законами, как: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
1 См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: «Юридическая литература», 1971. С. 11.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 года № 159-ФЗ //Российская газета. 1999. 14 июля. С. 4.
от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ1 и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ2.
Эти законы, несомненно, требуют пристального внимания и теоретико-правового осмысления. В частности, перечисленные в статьях 3-10 последнего из названных законов принципы конституционности, верховенства Конституции России и федеральных законов, равноправия субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов, добровольности и гласности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами вполне могут быть отнесены и к основным руководящим началам бюджетного федерализма.
Во-вторых, значительный интерес представляют анализ и обобщение обновленного бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, его сопоставление в компаративно-правовом отношении. Здесь открываются значительные резервы для более глубокого исследования государственного права субъектов Федерации в его корреспонденции с федеральным конституционным правом через призму бюджетного федерализма, а также для дальнейшего совершенствования правового регулирования последнего.
В-третьих, остается по-прежнему актуальной проблема последовательного развития и повышения эффективности правового обеспечения бюджетного устройства страны. Продолжение процесса по-
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.
литического и социально-экономического реформирования Российского государства требует соответствующих изменений баланса доходов и расходов федерального бюджета, а также порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов субъектов Федерации. Как отмечал в своем Послании Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год» Президент Российской Федерации, «межбюджетные отношения в России фактически по-прежнему строятся на предположении о том, что Федерация несет ответственность за весь комплекс условий жизни в регионах. Такой подход, по существу, не соответствует Конституции Российской Федерации, хотя и диктуется целым рядом федеральных законов»1. В этом же документе глава государства обосновал необходимость перейти от поиска новых методов распределения средств между субъектами Федерации к подлинному бюджетному федерализму2.
С учетом указанных обстоятельств в настоящем диссертационном исследовании предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы реализации конституционно-правовых основ бюджетного федерализма в России.
Состояние научной разработанности темы диссертации
Комплексный характер исследуемой проблематики обусловил обращение к различным отраслям юридических знаний, а также к широкому спектру научных работ по экономике, политике, финансам, бюджету, денежному обращению, межбюджетным отношениям, социологии, истории и другим.
Вопросы, сформулированные в диссертационном исследовании, могли быть разрешены при условии обращения к весомым достиже-
1 См.: Российская газета. 1999. 13 апреля. С. 4.
2 Там же.
ниям научной мысли, к теоретическим и методологическим источникам государствоведения, конституционного права, бюджетного права, теории государственного управления, административного и муниципального права, проблемам построения бюджетной системы, государственного управления финансами в трудах таких отечественных ученых, как Г.В. Атаманчук, Е.М. Ашмарина, A.M. Бабич, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, А.А. Белкин, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, В.В. Брыз-галин, С.Д. Валентей, И.А. Василенко, Н.В. Витрук, Э.А. Вознесенский, Л.К. Воронова, О.В. Врублевская, ГА. Гаджиев, О.Н. Горбунова, И.В. Гранкин, М.Н. Губогло, Б.О. Гусев, Ю.С. Дульщиков, Ю.П. Еременко, Б.Б. Задарновский, Д.Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, В.Г. Игнатов, Е.Р. Кастель, А.Н. Ким, А.В. Киселева, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, Т.В. Конюхова, Т.Е. Косарева, В.А. Кряжков, В.Е. Кузнеченкова, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.И. Лафитский, И.А. Ледях, В.О. Лучин, Н.А. Михалева, СВ. Нарутто, О.А. Ногина, Ж.И. Овсепян, М.И. Писко-тин, Н.Д. Погосян, В.А. Ржевский, Ю.А. Решетов, А.А. Старовойтов, Г.Т. Тавадов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н. Топорнин, ГА. Тосу-нян, В.А. Туманов, И.А. Умнова, P.O. Халфина, Ф.М. Хашукаева, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, А.А. Чинчикова, В.Е. Чиркин, Д.Ю. Шапсугов, СМ. Шахрай, Б.С Эбзеев и другие.
Актуальные проблемы бюджетного федерализма обстоятельно разработаны главным образом в трудах Л.Г. Барановой, В.В. Бесче-ревных, О.В. Врублевской, В.В. Володина, Л.К. Вороновой, Б.П. Елисеева, А.Г Игудина, Л.М. Карапетяна, М.В. Карасевой, ГА. Ковалевой, Л.Н. Павловой, М.И. Пискотина, М.В. Романовского, ГП. Толсто-пятенко, И.А. Умновой, Н.И. Химичевой, В.Б. Христенко и других.
Полнота научного анализа теоретических аспектов проблемы бюджетного федерализма немыслима без опоры на работы извест-
ных российских ученых, творивших в предыдущие эпохи, а именно: Н.А. Бердяева, СИ. Илловайского, И.А. Ильина, Ф.Ф. Кокошкина, В.А. Лебедева, Д.М. Львова, Ф.Б. Мильгаузена, И.Х. Озерова, М.Ф. Орлова, Я.И. Печерина, А.А. Рождественского, М.М. Сперанского, Л.А. Тихомирова, Н.И. Тургенева, В.И. Ульянова, И.И. Янжула, Л.Н. Ясно-польского и других.
Не остались без внимания и основополагающие труды зарубежных ученых (юристов, социологов, историков, экономистов, финансистов и других), а именно: Дж. Адамса, Р. Арона, М. Вебера, Ж. Веде-ля, А. Гамильтона, Т. Джефферсона, Л. Дюги, Д. Елазара, Г. Еллине-ка, Г. Жеза, А. Лейпхарта, А. Линкольна, К. Маркса, Дж. Мэдисона, А. Смита, Стивена Л. Солника, А. Токвиля, Э. Уокера, Ф. Хайека, Л. Штейна, Ф. Энгельса, К. Ясперса и других.
В то же время обширный круг авторов, в той или иной мере освещавших вопросы федерализма, бюджетных и межбюджетных отношений в связи с конституционно-правовыми постулатами, отнюдь не облегчал решение задач настоящего исследования. Автору пришлось немало потрудиться для выделения ключевых категорий в целях анализа специфики и тенденций становления российского бюджетного федерализма в современных условиях.
При этом следует отметить практически полное отсутствие диссертаций по проблемам бюджетного федерализма, защищенных юристами в последние годы, за исключением нескольких, лишь косвенно относящихся к рассматриваемой теме1.
1 См., например: Ногина О.А. Контроль за деятельностью государственных внебюджетных социальных фондов /Автореф. дисс. .. .канд.юрид.наук (12.00.02). Сев.-Зап. акад. госслужбы. СПб., 1998. 30 с; Соменков А.Д. Правовое положение
Весьма слабая разработанность избранной проблематики обусловила основную цель и задачи настоящей диссертации.
Основная цель диссертационного исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия и имманентных взаимосвязей между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, формированием и реализацией федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Исходя из этого постулируются и конкретные задачи (подцели) работы, охарактеризованные формулировками, данными в принятом плане диссертационного исследования. Их суть сводится к тому, чтобы выявить глубинную государственно-правовую природу российского бюджетного федерализма как одной из определяющих констант (в категорийном понимании) конституционного строя Российской Федерации; раскрыть содержание принципов и основополагающих начал осуществления федерализма в области межбюджетных отношений Федерации (в целом) и ее субъектов; показать место, роль и значение обновленного федерального законодательства и законов субъектов Федерации для реального обеспечения бюджетного федерализма, а также эффективного правового регулирования полномочий государственных органов как участников бюджетного процесса; вскрыть резервы улучшения бюджетного контроля, осуществляемого органами государственной власти и местного самоуправления.
В качестве теоретико-методологической базы диссертационного исследования использовались современные методы научного познания как общего характера (историко-логический, системно-Счетной палаты Российской Федерации /Автореф. дисс. ... канд.юрид.наук (12.00.02). Ин-т зак-ва и срав. правовед, при Правительстве РФ. М., 1997. 25 с.
функциональный, социологический, диалектический), так и специальные (компаративный, сравнительно-правовой, нормативный, формально-логический, структурологический, индукции и дедукции и другие). Оперирование названными комплексными и партисипативными методами позволило осуществить в интересах достижения обозначенных целей определенную систематизацию многообразных аспектов сложной и коллизионной действительности федеративных отношений в сфере межбюджетных отношений с позиций их гармонизации для укрепления целостности и единства федеративного устройства Российского государства.
Это позволило логически обосновать и предложить некоторые способы и рекомендации по разрешению поставленных в диссертации проблем.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституции входящих в ее состав республик, уставы других субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая), иные федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, Счетной палаты, а также законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных органов федеральных исполнительных органов и нормативные правовые документы органов местного самоуправления. К анализу привлекались и наиболее существенные для исследования проблематики диссертации законы Рос-
ю
сийской Федерации, действовавшие в предшествующие годы и утратившие силу в настоящее время.
Научная новизна диссертации заключается как в самом постулировании проблемы, так и в оригинальном подходе к системно-аналитическому исследованию проблем конституционно-правовой природы и основ бюджетного федерализма в условиях единства и относительной самостоятельности, взаимосвязи и противоречивого взаимодействия интересов федеративного государства в целом и субъектов Федерации (причем такой сложнейшей Федерации, какой является современная Россия), а также в предложенных автором решениях ряда вопросов, относящихся к исследуемой теме. Дан анализ влияния Бюджетного кодекса Российской Федерации и новых федеральных законов, а также политико-правовых концепций в сфере межбюджетных отношений на укрепление федералистских основ государства. Впервые в юридической литературе предпринята попытка раскрытия механизма государственно-правового регулирования межбюджетных отношений.
Для этого потребовалось по-новому подойти к определению дефиниций «федеральный бюджет», «бюджетная система» и «бюджетное устройство» в их государственно-правовом выражении и значении. Предложена авторская трактовка конституционно-правовых основ бюджетного устройства Российской Федерации, а на этой платформе и актуальных нормативно-правовых принципов построения бюджетной системы России в системе юридических отношений «Федерация - субъекты Федерации». На основе разработанных отечественными учеными концепций общего финансового права и, в частности бюджетного права, в сочетании с теоретико-правовыми ис-
п
следованиями российского федерализма1, дано более четкое разграничение института бюджетного федерализма в конституционном праве и соответствующих отраслях юридической науки.
В диссертации предложено свое видение закономерностей, проявляющихся во взаимоотношениях федеративного устройства и межбюджетных отношений, а также излагаются определенные концептуальные подходы к решению вопроса о соотношении принципов федерализма, бюджетной системы и бюджетного процесса; исследуются государственно-правовые аспекты реализации бюджетного федерализма.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми для науки конституционного права Российской Федерации:
1. Обоснованы тезисы, раскрывающие понятие федерального бюджета и принципов бюджетной системы в конституционном праве России, значение которых освещается через многоуровневый механизм их воплощения в данной сфере правоотношений.
2. Проблемы взаимоотношений Федерации (в целом) и субъектов Федерации рассматриваются в контексте трудного и долговременного процесса становления и правовой институционализации способов согласования общефедеральных и региональных интересов на
1 См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М.: Юристь. 1999; Писко-тин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: «Юридическая литература». 1971; Финансовое право /Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь. 1999; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. Учебно-практическое пособие. М.: Дело. 1998; Кара-петян Л.М. Федерализм и права народов: курс лекций. М.: ПРИОР. 1999. и др.
12
базе законодательной и договорной легитимации бюджетного федерализма.
3. Развит тезис об особой роли утверждения конституционных
основ бюджетного федерализма в качестве своего рода «матрицы» эффективного правового регулирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации.
4. Показана конституционно-правовая природа бюджетного федерализма, обоснованы его место и значение в системе политико-юридических отношений между Федерацией и ее субъектами. Уделено большое внимание отысканию эффективных способов согласования интересов регионов в полисоставном и многонациональном обществе.
5. Раскрыта глубокая взаимосвязь федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, а также местных бюджетов и межбюджетных отношений с реализацией руководящих начал бюджетного федерализма в целях обеспечения единства и целостности союзного государства.
6. Получил теоретико-правовое обоснование комплексный институт российского конституционного права, охватывающий как суверенное право федеративного государства на общефедеральный бюджет, так и самостоятельность субъектов Федерации в формировании собственных бюджетов при юридическом закреплении единых начал межбюджетных отношений с учетом общих принципов налогообложения и сборов, организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных статьей 72 Конституции России. Другими словами, речь идет о ком-
13
плексном государственно-правовом институте бюджетного федерализма.
7. Впервые рассмотрена взаимосвязь бюджетного федерализма с конституционно-правовым статусом субъектов Федерации, дан анализ специфики трехуровневого нормативно-правового закрепления взаимоотношений в рамках бюджетной системы Российской Федерации.
8. Предложен комплекс государственно-правовых гарантий реализации принципов бюджетного федерализма, всего спектра разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Это призвано способствовать созданию режима наибольшего благоприятствования в межбюджетных отношениях на общефедеральном, региональном и местном уровнях.
9. Разработаны юридические новеллы, которые автор считает необходимым включить в действующее законодательство в целях дальнейшей оптимизации и совершенствования бюджетного устройства и процесса.
Практическое значение диссертации определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем становления и укрепления конституционных основ бюджетного федерализма, на повышение эффективности межбюджетных отношений, усиление роли основного финансового закона России и бюджетов субъектов Федерации в экономическом, политическом и социальном прогрессе общества, а также действенное гарантирование всей палитры прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, ряд положений, выводов, концептуальных тезисов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, вполне может быть использован в непосредственной законотворче-
14
ской деятельности законодательных (представительных) органов всех уровней. Полученные результаты имеют существенное значение и для совершенствования организационно-правовых форм межбюджетных отношений и бюджетного контроля по обеспечению подлинного бюджетного федерализма в действии.
Материалы диссертации могут найти применение и в учебном процессе, а также в ходе подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих. Итоги диссертационного исследования стимулируют дальнейшую научную и практическую разработку анализируемой проблематики. Они могут способствовать развитию исследований в сфере конституционного права, государственного управления, административного, финансового и муниципального права.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась по нескольким направлениям: путем внедрения их результатов в практику самостоятельной преподавательской деятельности диссертанта в качестве старшего преподавателя кафедры государственного и международного права юридического факультета Ростовского государственного университета.
Положения, выносимые на защиту, докладывались на международной, всероссийской и региональных научно-практических конференциях, «круглых столах», в выступлениях на совещаниях различных уровней, публиковались в виде отдельных научных статей, разделов в коллективных изданиях и тезисов в сборниках докладов научных конференций.
Выводы диссертационного исследования апробированы также при чтении учебных курсов по «Финансовому праву», «Налоговому праву» и «Страховому законодательству» в Ростовском государст-
15
венном университете и Ростовском юридическом институте Северо-Кавказской академии государственной службы.
По проблемам диссертационного исследования автором опубликованы статьи общим объемом свыше 29,21 п.л.
Материалы диссертации обсуждались на заседании кафедры государственного и международного права юридического факультета Ростовского госуниверситета.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.
16
Глава I. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одной из основных самостоятельных функций современного Российского государства признана функция налогообложения и взимания налогов1. В ее содержание входят формирование и пополнение государственной казны, в первую очередь федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а также муниципальных бюджетов за счет соответствующих видов налогов, иных финансовых сборов, пошлин и платежей. В этой связи следует прежде всего назвать основополагающий принцип, закрепленный Конституцией Российской Федерации в ее статье 57:
«Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют»2.
Отсюда следует, что налоги и сборы, взимаемые не на основе закона, не могут признаваться законно установленными. Указанное положение, как справедливо отмечено в академическом комментарии
1 См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. - Том 1. Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 1998. С. 204.
2 См.: Конституция Российской Федерации. Официальный текст по состоянию на. 15 декабря 1998 года с историко-правовым комментарием. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999. (Здесь и далее нормы Конституции России цитируются по указанному официальному изданию)
17

---

часть из работы

ти). В области в соответствии с ее законодательством создаются областные целевые внебюджетные фонды, а также валютный фонд, создаваемый и функционирующий на основе федерального законодательства.
Утверждение областного бюджета, изменений и дополнений, вносимых в него, отчетов о его исполнении статья 71 Устава области относит к ведению Законодательного Собрания как органа представительной (законодательной) власти в области (статья 4 Устава). Кроме того, Законодательное Собрание осуществляет и контроль за исполнением областного бюджета (статья 73 Устава).
Разработка областного бюджета и обеспечение его исполнения в соответствии со статьей 84 (пункт 3) Устава области являются обязанностью Администрации области под руководством Главы Администрации (Губернатора) (возглавляющего исполнительную государственную власть области и осуществляющего руководство Администрацией области на принципах единоначалия - статья 75 Устава области)2.
В связи с этим областные законы или решения Законодательного Собрания об утверждении областного бюджета, введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств области, правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет областного бюджета, принимаются по представлению или при наличии положительного заключения Главы Администрации (Губернатора) области (статья 89)3.

Примечательно, что в соответствии с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области к предметам совместного ведения органов государственной власти России и органов государственной власти области, помимо предметов совместного ведения, установленных статьей 72 Конституции Российской Федерации, относятся межбюджетные отношения Российской Федерации и Ростовской области41. Наряду с этим статьей 4 указанного Договора предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации обеспечивают финансирование федеральных целевых программ на территории Ростовской области в объемах, установленных федеральным бюджетом. Причем финансирование федеральных расходов на территории Ростовской области по Договору может осуществляться через территориальное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации в установленном порядке в соответствии с отдельным соглашением, в том числе за счет налоговых и иных платежей, взимаемых на территории области и подлежащих перечислению в федеральный бюджет42.

Как достижение этого Договора можно отметить, что, будучи подписанным еще в 1996 году, он, по сути, одним из первых задействовал норму о совместном ведении органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области межбюджетных отношений, что вполне вписывается в определение, закрепленное в статье 129, открывающей главу 16

"Межбюджетные отношения" Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно:
- Межбюджетные отношения - отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления43.
Полагаем, что принципы, на которых в соответствии с Бюджетным кодексом России основываются межбюджетные отношения (часть 2 статьи 129)44, вполне могут быть признаны и как руководящие начала бюджетного федерализма. Поэтому воспроизведем их в том виде, в каком они записаны в "Бюджетной конституции" Российского государства:
"2. Межбюджетные отношения основываются на принципах:
распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации:
разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации:
равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований:
выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований:
равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с Федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов

во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации"45.

Конечно, мы далеки от того, чтобы механистически подойти к распространению названных принципов на основы функционирования бюджетного федерализма, но даже с позиций формально-юридических не учитывать (не принимать во внимание), а тем более игнорировать их совершенно не допустимо, да и не логично. Следует отдать, в названном случае, должное законодателю, довольно удачно сформулировавшему базовые принципы межбюджетных отношений, которые, несомненно, могут и должны стать отправными в теории и практике осуществления бюджетного федерализма в России. В то же время мы видим и резервы законодательного регулирования указанных принципов, о чем будет подробнее сказано в следующем параграфе. Кстати, следует согласиться и с мнением авторов вводного Комментария к Бюджетному кодексу РФ о том, что именно о бюджетном федерализме идет речь при установлении принципов межбюджетных отношений в данном Кодексе, хотя он по непонятным причинам не упоминается здесь46.
Возвращаясь к нормативно-правовой основе регулирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса в Ростовской области, остановимся на анализе Областного закона "О бюджетном

устройстве и бюджетном процессе в Ростовской области" . Этот закон принят в 1996 году и нуждается в существенной корректировке в связи с вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации. В первую очередь следует пересмотреть статью 7 Областного закона о взаимоотношениях с федеральным бюджетом, принимая во внимание, что по Бюджетному кодексу Российской Федерации (статьи 133-138) предусмотрены такие формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации, как: предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации; предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (статья 133 Бюджетного кодекса РФ). Причем оказание такого рода финансовой помощи обставлено целым рядом нормативных требований и условий.

Следует также заметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации не употребляется термин "секвестр", который в Ростовском областном Законе трактуется как "ежемесячное пропорциональное снижение расходов... по всем статьям бюджета, за исключением защищенных, в течение оставшегося времени текущего финансового года, в случае превышения предельного уровня дефицита бюджета при значительном снижении поступлений доходных источников бюджета или росте расходов" (пункт 17 статьи 2 Областного

Закона)47. По-видимому, отсутствие в Бюджетном кодексе России указанного понятия можно объяснить тем, что в его подлинном юридическом толковании "секвестр" (происходящий от латинского слова sequestro - ставлю вне, отделяю) есть термин гражданского права. Он означает запрещение или ограничение, налагаемое государственной властью в интересах государства на пользование каким-либо имуществом (взрывчатыми веществами, наркотиками, ядами и другими)48, что весьма актуально и теперь в борьбе с терроризмом, наркоманией и другими преступлениями. По этой причине вряд ли можно согласиться с очередной попыткой легитимизации понятия "секвестр" (в значении пропорционального сокращения расходов бюджета, за исключением защищенных статей, проводимого в случае превышения предельного размера дефицита бюджета), предпринятой авторами учебника "Бюджетная система Российской Федерации"49, изданного в 1999 году уже после принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации. В нем, кстати, совершенно логично используется адекватное сути обозначаемого способа бюджетного регулирования понятие "режима сокращения расходов бюджета" (статьи 229 и 230 Бюджетного кодекса РФ), а также термин "блокировка расходов бюджета" (статья 231 Бюджетного кодекса РФ)50.


Подводя итог всего изложенного, можно резюмировать, что принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, безусловно, создало прочную нормативно-правовую базу для совершенствования процессов подготовки, утверждения и исполнения как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Федерации. Причем все члены Российской Федерации должны привести свое бюджетное законодательство в гармоничное соответствие с новациями, внесенными Бюджетным кодексом России. Это станет мощным импульсом для создания правового фундамента бюджетного федерализма и послужит дальнейшему укреплению федеративных основ Российского государства.

§ 2. Законодательное закрепление полномочий органов государственной власти как участников бюджетного процесса


В качестве участников бюджетного процесса, обладающих бюджетными полномочиями на федеральном уровне, статья 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет следующие органы государственной власти:
Президент Российской Федерации;
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
Правительство Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России;
Счетная палата Российской Федерации; Государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств и другие1.
Вкратце охарактеризуем содержание бюджетных полномочий названных органов федеральной государственной власти.
Прежде, чем говорить о конкретных полномочиях Президента России как непосредственного участника бюджетного процесса, сле

дует отметить его прерогативы обобщающего (конституционно-правового) свойства, относящиеся и к сфере бюджетного права Федерации.

Во-первых, как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета Российского государства, его независимости (в том числе, финансовой и бюджетной) и государственной целостности (в том числе и с помощью реализации бюджетного федерализма), а также обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (в том числе и в области бюджетных отношений).
Во-вторых, Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 80) и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе, конечно, и бюджетной политики. В данном случае формой определения Президентом Российской Федерации бюджетной политики Российской Федерации на очередной финансовый год является предусмотренное статьей 170 Бюджетного кодекса РФ Бюджетное послание Президента Российской Федерации, которое направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году1. Учитывая относительную новизну этого политико-правового документа, остановимся на нем подробнее на примере Послания Президента Российской Федерации Правительству РФ "О бюджетной политике на

2000 год". Оно было подписано 12 апреля 1999 года51 (т.е. до введения в действие Бюджетного кодекса РФ) и служит как бы прототипом президентского Бюджетного послания парламенту. Указанное Послание Президента России структурно состоит из преамбулы и семи разделов (Раздел VII "Заключение"). В преамбуле в основном констатируются, наряду с некоторыми позитивными моментами, серьезные недостатки, трудности и невыполненные Правительством РФ задачи в области бюджетной политики. Сделан вывод о необходимости существенной реконструкции основных принципов государственной бюджетной политики52.

Исходя из направленности нашего исследования, обратим внимание лишь на определенные задачи, сформулированные в разделах президентского послания. Так, в частности, в нем предписывается регулярно проводить ревизионные проверки исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, получающих средства из федерального бюджета53. Здесь же сформулированы направления изменений функции федерального бюджета на путях существенного сокращения числа регионов - реципиентов и оказания помощи действительно нуждающимся регионам на основе законодательно утвержденной методики распределения средств. Последнее должно стать основным содержанием региональной бюджетной политики федерального центра (при этом перераспределение доходов в пользу бюджетов субъектов Федерации не должно отражаться на качестве решения задач обеспечения обороны страны и безопасности госу

дарства, поддержки фундаментальных научных исследований и других проблем общенационального масштаба)54.
В свете этого Правительство России должно обеспечить планомерную реализацию концепции реформирования межбюджетных отношений; постепенный переход на казначейскую систему исполнения бюджета субъектов Федерации, получающих финансовую помощь из федерального бюджета; завершение действия соглашений по особому порядку зачисления федеральных налогов и платежей, заключенных между Российской Федерацией и некоторыми субъектами Федерации, не заключая в дальнейшем новых соглашений; контроль за ходом выполнения регионами программ по оздоровлению финансов, а также координацию бюджетной политики федерального центра, субъектов Федерации и муниципальных образований55.
Иллюстрируя проблему финансовой помощи субъектам Федерации, приведем подготовленную нами таблицу.