Введение*
Актуальность темы исследования.
Обеспечение общественной безопасности и общественного порядка является одной из важнейших задач государства. Значительную опасность для государства и общества представляет совершение преступных и иных противоправных деяний. Особое беспокойство вызывает рост организованной преступности, а также преступлений, связанных с применением оружия, взрывчатых веществ и других объектов, неправомерное использование которых представляет повышенную угрозу общественному порядку, государственной, общественной и личной безопасности.
Девяностые годы в нашей стране характеризуются значительным скачком преступлений, связанных с применением оружия, взрывчатых веществ, осуществлением частной детективной и охранной деятельности. Об этом наглядно свидетельствует статистика, характеризующая деятельность подразделений органов внутренних дел по лицензионно- разрешительной работе, а также статистические данные Министерства юстиции России. Так, h если в 1992 г. за такое преступление как бандитизм, связанное с
использованием одного из объектов лицензионно- разрешительной деятельности органов внутренних дел, было осуждено 8 человек, за 1998г. -137 человек, а за первое полугодие 1999 г. уже 72 человека.
Резко возросла за последние годы опасность проведения террористических актов с использованием взрывчатых веществ.
В таких условиях все большую остроту приобретает проблема совершенствования нормативно- правового регулирования лицеюионно-
разрешительных режимов и повышения эффективности лицензионно-4)
разрешительной деятельности уполномоченных на то органов
государственной власти, в том числе органов внутренних дел. В частности,
> возрастает необходимость ужесточения контроля за такими объектами
лицензионно- разрешительной деятельности как оружие, взрывчатые вещества, частная детективная и охранная деятельность.
Целенаправленной и эффективной лицензионно- разрешительной | работе на практике не способствуют несовершенство действующих
I законодательных и ведомственных нормативных актов, регламентирующих
I эту сферу, а также часто встречающиеся различные толкования основных
I теоретических понятий в этой области.
| • Большой объем нормативно- правовых актов, регулирующих
рассматриваемые отношения на территории Российской Федерации, в том t числе оборот оружия, частную детективную и охранную деятельность,
1 которые не четко и недостаточно полно регулируют правоотношения,
[ возникающие между гражданами, юридическими лицами, имеющими оружие
или занимающимися частной детективной или охранной деятельностью, с |1 одной стороны, и органами внутренних дел, осуществляющими выдачу
1 лицензий и разрешений и контроль над этими видами деятельности - с
другой, требует внесения соответствующих изменений в законодательство.
Так в свете принятия нового законодательства об административных •• правонарушениях, особое значение приобретает рассмотрение ряда норм
действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и проекта нового Административного кодекса РФ, предусматривающих ответственность за нарушение правил оборота оружия, в целях более полного регламентирования вопросов ответственности за нарушение указанных правил. В частности, важным с научной и практической точек зрения и малоисследованным вопросом является содержание и юридическая природа такой меры административного принуждения как аннулирование лицензии, порядок и последствия ее применения, что должно, на наш взгляд, найти нормативное разрешение в новом Административном кодексе РФ.
Важно также отметить, что существенные изменения, связанные с принятием новых нормативно- правовых актов, трансформировали понимание многих теоретических и практических аспектов лицензионно-разрешительной деятельности органов государственной власти в целом и органов внутренних дел, в частности. В этой связи на практике часто встречаются различные толкования основных понятий в рассматриваемой сфере, что отрицательно сказывается на целенаправленности и эффективности лицегоионно- разрешительной деятельности и требует проведения дополнительных научных разработок как в целях совершенствования нормативно- правовых актов, так и практики их применения.
Следует обратить внимание также на недостаточную теоретическую разработанность исследуемой деятельности органов внутренних дел в целом. Основными причинами этого являются: во- первых, динамичность развития правоотношений в сфере лицегоионно- разрешительной деятельности органов внутренних дел, во- вторых, принятие ряда новых нормативно-правовых актов в исследуемой сфере, и связанной с этим необходимостью их осмысливания и толкования в целях совершенствования деятельности соответствующих подразделений и служб, что требует проведения дополнительных разработок.
Степень разработанности проблемы.
Исследование отдельных вопросов, связанных с лицензионно-разрешительной деятельностью органов внутренних дел (милиции) получило известное отражение в трудах ученых-административистов: В.М. Безденежных, С.Н. Бочарова, Н.И.Буденко, И.И. Веремеенко, Н.И. Жаворонкова, В.Р. Кисина, А.П. Коренева, Г.Г. Месхи, В.Е. Помаскина, Ф.С. Разаренова, Ю.П. Тимашева, В.И. Шалашова, Е.Д. Шелковниковой, А.Ю. Якимова и других.
щ Однако в своих научных трудах ученые- административисты
затрагивали вопросы лицензионно- разрешительной деятельности неполно, поскольку тематика их работ была либо более широкой; либо ими рассматривались лишь отдельные направления работы подразделений органов внутренних дел. Так, в частности, В.И. Шалашовым были рассмотрены проблемные вопросы, связанные с лицензионно-разрешительной деятельностью органов внутренних дел сфере оборота оружия и осуществления частной детективной и охранной деятельности, а
т Ю.П. Тимашев в своем диссертационном исследовании основное внимание
уделил проблематике осуществления контроля органами внутренних дел в сфере оборота оружия.
Вышеизложенные обстоятельства послужили основанием для проведения комплексного исследования автором проблем лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел в целом с акцентом на необходимость ее совершенствования, исходя из современных потребностей ! государства и общества, поскольку возникает необходимость осмысления и
анализа как устоявшихся общеизвестных, так и новых положений теории права, нового административного законодательства и практики его
•> применения, проблем, связанных с деятельностью органов внутренних дел
(милиции) по осуществлению лицензирования и контрольной деятельности.
Цель и задачи исследования.
Целью настоящей работы является комплексное исследование лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел (милиции) и разработка теоретически обоснованных предложений по совершенствованию этой деятельности.
Исходя из этой цели исследования, определяются следующие основные * задачи:
раскрыть содержание основных понятий лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел;
щ - показать место лицензионно- разрешительной деятельности органов
внутренних дел в лицензионно- разрешительной политике осуществляемой государством в целом;
провести анализ действующего законодательства, регулирующего деятельность органов внутренних дел по осуществлению лицензионно-разрешительной деятельности;
изучить практику органов внутренних дел (милиции) по осуществлению лицензирования и контроля за объектами лицензионно-т разрешительной деятельности;
сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей исследуемый вид деятельности органов внутренних дел;
определить пути совершенствования организации деятельности лицензионно-разрешительных и иных подразделений органов внутренних дел, участвующих в контрольной деятельности за объектами лицензионно-разрешительных режимов.
Научная новизна диссертационного исследования.
Настоящая диссертационная работа представляет собой комплексное исследование, посвященное проблемам совершенствования лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел.
Новыми, наиболее важными положениями, содержащимися в диссертационном исследовании и выносимыми на защиту, являются:
1) формулировка понятий «разрешительная система», «лицензионно-разрешительная система», «лицензионно- разрешительный правовой режим», «лицензионно-разрешительная деятельность, осуществляемая органами
т внутренних дел»;
2) формулировка понятия «лицензия», а также соотношение понятий «лицензия», «разрешение» и «право»;
8
#1 3) предложения по совершенствованию нормативно- правовых актов,
регулирующих деятельность органов внутренних дел по осуществлению лицензионно-разрешительной деятельности, в частности, предложения об ответственности юридических и физических лиц за нарушение правил лицензионно- разрешительных режимов;
4) предложения по совершенствованию организации системы подразделений и служб органов внутренних дел;
5) обоснование и понятие аннулирования лицензий и разрешений как щ меры административного принуждения; соотношение понятий
«аннулирование лицензии» и «лишение специального права»;
6) предложения по совершенствованию практической деятельности подразделений и служб органов внутренних дел, в том числе по организации их взаимодействия, особенно при проведении комплексных мероприятий; выделение характерных черт этой деятельности.
Методологическая основа и эмпирическая база научного исследования.
Методологическую основу настоящего исследования составляют •I общефилософские методы познания действительности, обязывающие
исследователя к объективным оценкам, учитывающим как статику, так и динамику изучаемых явлений. В ходе диссертационного исследования использовались логико-правовой, сравнительно-правовой, социолого-правовой, историко-правовой, системно-структурный и другие методы, практикуемые в российской административно- правовой науке и в отечественном правоведении в целом. Диссертационное исследование базируется на изучении широкого круга законодательного и иного нормативного материала, литературно-научных и других источников.
Основные выводы диссертационного исследования основываются на достижениях таких юридических наук, как теория государства и права,
щ конституционное право, административное право, гражданское право,
уголовное право и др. В исследовании отдельных вопросов использовались специальные работы ученых-юристов.
В диссертации анализируются нормы действующего законодательства и ведомственные нормативные акты.
Эмпирической базой исследования являются материалы изучения и обобщения практики деятельности милиции ГУВД г. Москвы и ГУВД Московской области. В соответствии с планом диссертационного
т исследования изучались дела об административных правонарушениях,
связанных с нарушением оборота оружия, личные дела владельцев оружия, дела, связанные с аннулированием лицензий и разрешений у лиц, имевших гражданское оружие, проведены опросы по исследуемой тематике сотрудников органов внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.
Полученные в ходе исследования результаты позволили уточнить и сформулировать более точные понятия, связанные с лицензионно-ё/ разрешительной деятельностью органов внутренних дел, которые могут
! способствовать единообразному их толкованию и применению на практике.
Сформулированные автором предложения по совершенствованию ! законодательства, могут способствовать более целенаправленной и
эффективной лицензионно-разрешительной деятельности органов внутренних дел (милиции).
Результаты исследования могут служить базой для дальнейшей разработки и обоснования предложений по совершенствованию деятельности органов внутренних дел (милиции) в сфере лицензирования и контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
10
# Основные положения и выводы настоящего исследования могут быть
использованы при изучении в учебных заведениях соответствующих разделов курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Рекомендации по совершенствованию организации лицензионно-разрешительной деятельности могут быть непосредственно использованы в практической деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования.
ш
Основные положения диссертации отражены в опубликованных
научных статьях: «Проблемы правового регулирования частной детективной и охранной деятельности»; «Проблемы совершенствования нормативно-правового регулирования ответственности за нарушение правил лицензионно- разрешительного режима». Они докладывались на научно практических конференциях проводимых в МЮИ МВД РФ по теме: «Совершенствование правоохранительной деятельности ОВД» в 1997 г. и в 1998 г.
11
щ Глава 1.
Понятие, содержание и правовое регулирование лицензионно- разрешительной деятельности органов
внутренних дел.
1. Основные понятия лицензионно- разрешительной системы.
С точки зрения диалектики в обществе существуют внутренне единые, но противоположные в силу своего характера отношения, борьба которых является источником их развития. Таковыми выступают, с одной стороны, потребность общества в безопасном функционировании и развитии, с другой - наличие опасности, исходящей от использования некоторых предметов и процессов. Речь идет о предметах и процессах, которые являются одновременно как общественно полезными, содействуя обеспечению ! поддержания и развития различных экономических и социальных
институтов; так и опасными, в случае их неправомерного использования.
Данные обстоятельства требуют от государства принятия адекватных , мер по созданию и функционированию специального правового режима
обращения людей с некоторыми видами технических устройств, изделий и других предметов, социально и экономически полезные свойства которых, при определенных обстоятельствах могут использоваться во вред охраняемым государством общественным отношениям. Возникает необходимость правового регулирования порядка использования некоторых предметов и объектов, а также осуществления специальными субъектами надзорно- контрольной деятельности.
С точки же зрения управления в целом, в данном случае возникают те
А> отношения, которые, по мнению Р.С. Химакова являются «побуждающими
социальный коллектив или отдельных людей содействовать сохранению
12
т условий, благоприятных для жизни и развития коллектива и личности,
бороться с условиями, затрудняющими их существование и развитие».1
Вмешательство государства в область частноправовых отношений влечет за собой прямые или опосредованные ограничения некоторых прав и свобод граждан, например свободы предпринимательской деятельности, частной собственности. Очевидно, что задача полного государственного невмешательства практически неосуществима, а с точки зрения обеспечения личной, общественной и государственной безопасности нецелесообразна.
т Отсюда, возникает необходимость обоснования, установления и обеспечения
наиболее целесообразного государственного регулирования, которое должно удовлетворять, прежде всего, социально- приоритетные государственные задачи.
Вместе с тем лицензионно- разрешительная политика государства в целом и органов внутренних дел в частности, отношения, возникающие и складывающиеся в связи с использованием некоторых предметов и веществ, а также в связи с занятием некоторыми видами деятельности, непосредственно связаны с необходимостью обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. В правовом государстве такие отношения
щ должны полно и четко регулироваться правовыми нормами, содержащими
комплекс прав и обязанностей сторон правоотношений. Юридические нормы, отражая то или иное взаимодействие сторон, устанавливают модели определенных правоотношений, в которых личные интересы индивида соотносятся с интересами других людей, а также с общественными потребностями и государственными целями правового регулирования.
Государственное воздействие проявляется в процессе осуществления
разрешительной политики, которая реализуется через установление
, определенной разрешительной системы, которая в свою очередь
1 Р.С. Химаков. Сущность и социальная роль управленческих отношений. Казань, 1985.
13
щ предусматривает различные лицензионно- разрешительные режимы
использования некоторых предметов и веществ, а также занятия определенными видами деятельности. Лицензионно- разрешительные режимы обеспечиваются в результате осуществления лицензионно-разрешительной деятельности уполномоченных на то компетентных органов.
Анализ юридической литературы показывает отсутствие четкого и единообразного понимания, а в некоторых случаях и смешения понятий «разрешительная система», «лицензионно- разрешительный режим», т «лицензионно- разрешительная деятельность» и «лицензирование». При
рассмотрении указанных понятий различные авторы заостряли внимание лишь на отдельных аспектах.
В работах Еропкина М.И. понятие «разрешительная система» обычно
трактуется как обеспечение порядка приобретения, хранения, перевозки и
уничтожения огнестрельного и холодного оружия, боеприпасов, взрывчатых
материалов, сильнодействующих ядовитых, радиоактивных и наркотических
; веществ, печатей и штампов.1
Однако существует другая точка зрения, связанная с более широкой
трактовкой данного понятия. Например, Веремеенко И. И. считает, что
•; разрешительная система, в целом ряде случаев может распространяться и на
другие действия. Примером в данном случае служит такое действие как въезд
в пограничную зону.2
В широком смысле слова под лицензионно- разрешительной системой Веремеенко А.А. рассматривает закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение
1 Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М. I 1965. С. 107.
*' Еропкин М.И., Попов Л.Л. Административно- правовая охрана
общественного порядка. Л., 1973. С. 114-115.
2 Веремеенко И.И. Вопросы эффективности взаимодействия милиции с общественностью. М. 1977. С. 69- 80.
14
т определенных действий или получения определенных правомочий
предприятиями, учреждениями, организациями, либо отдельными гражданами.
На наш взгляд разрешительная система в широком смысле слова представляет собой совокупность специальных правовых средств, с помощью которых обеспечивается регулирование отношений в различных сферах, требующих достижения особых государственных состояний (безопасности, общественного порядка и т.д.). Эта система предусматривает т установление различных правовых режимов, в частности административно-
правовых. Таким образом, понятие разрешительная система по своей сущности является наиболее широким в исследуемой сфере.
Государственное воздействие в рамках разрешительной системы выражается в регистрации, стандартизации, сертификации и лицензировании некоторых предметов, веществ и видов деятельности. Распространение получила практика одновременного системного воздействия на регулируемый объект различными способами, а в некоторых случаях и сочетания различных разрешительных процедур. В тех сферах, где предусмотрена процедура лицензирования, правомерно говорить о * лицензионно- разрешительной системе как части разрешительной системы в
широком смысле слова.
На наш взгляд, под лицензионно- разрешительной системой следует понимать совокупность взаимосвязанных элементов, в число которых входят: а) правовые нормы, устанавливающие правила лицензионно-разрешительного режима; б) компетентные государственные органы, взаимодействующие между собой; в) физические и юридические лица.
Административно- правовое регулирование отношений, связанных с разрешительной системой, выражается в создании и использовании органами государственной власти разнообразных правовых режимов, соответствующих тому или иному объекту или процессу. Объясняется это
15
т тем, что необходимо учитывать динамизм и многогранность объектов
регулирования и, соответственно, установления в отношении их специфических административно- правовых режимов.
Вообще, под любым режимом понимается некий «распорядок дел, действий; условия деятельности, работы, существования чего-нибудь»1. С этой точки зрения правовой режим следует рассматривать как закрепленные в нормативно- правовых актах правила, предусматривающие порядок осуществления деятельности в регулируемой сфере. Рассмотренный в таком
*> аспекте правовой режим нельзя подменять понятием системы регулирования
чего- либо, поскольку система регулирования общественных отношений является более широким понятием, включающим в себя совокупность
: правовых норм и субъектов, уполномоченных осуществлять деятельность в
регулируемом направлении, взаимосвязь и взаимодействие между ними. Таким образом, правовой режим оказывается составной частью системы
; регулирования той или иной сферы деятельности.
Понять природу административно- правовых режимов можно с помощью общих характеристик правового режима, которые приводятся в юридической и научной литературе.
т Н.И. Матузов и А.В. Малько рассматривают правовой режим, как
особый порядок административно- правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления административно- правового регулирования, это - функциональная характеристика права2.
* ' СИ. Ожегов, Н.Ю. Шведова, Толковый словарь русского языка, Москва,
1992 год.
2 Н.И. Матузов, А.В. Малько, Правовые режимы: вопросы теории и практики. Правоведение, 1996.
16
ДН. Бахрах понимает административно- правовой режим, как определенное сочетание административно- правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, когда субъекты правоотношений занимают юридически неравное положение.'
И.С. Розанов определяет административно- правовой режим как институт административного права. Административно- правовой режим определяется как установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально создаваемыми для этого службами государственного управления.
Главная цель административно- правовых режимов - предупреждение и пресечение преступной и иной противоправной деятельности в сфере общественной безопасности страны. Из этой цели И.С. Розановым выводится классификация административно- правовых режимов. Первая группа режимов предназначена для обеспечения государственной безопасности страны. Вторая группа предусматривает в равной степени интересы государственной безопасности и охраны общественного порядка. Третья группа ориентирована преимущественно на охрану общественного порядка. Четвертая группа включает режимы, способствующие достижению целей и задач в иных сферах управления. Наконец, пятая группа - это комплексные режимы, создаваемые, например, при возникновении военной угрозы, в случае стихийных бедствий2.
' Д.Н. Бахрах, Административное право, Москва, 1996. 2 И.С. Розанов, Административно- правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура, «Государство и право», 1996, №9.
17
Приведенная классификация на наш взгляд в наиболее полном и общем виде отражает широчайший круг общественных отношений, на которые распространяются лицензионно- разрешительные режимы и позволяет в самом общем виде обозначить объекты регулирования административно-правовых режимов.
Ю.А. Тихомиров рассматривает административно- правовой режим как специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни, который устанавливается в законах и подзаконных нормативных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где необходимы дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния.1
Данный автор выделяет следующую систему специальных средств, позволяющих регулировать общественные отношения в некоторых сферах государственного управления: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные особыми полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно- правового режима; д) более широкое применение ограничительно- разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и.т.п.).
1 Ю.А. Тихомиров «Курс административного права и процесса», Москва, 1998.

---

часть из работы
Лицензионно- разрешительный порядок, распространяясь на право приобретения оружия, регламентирует и право на его хранение. Согласно Закону РФ «Об оружии» приобретенное гражданином Российской Федерации огнестрельное длинноствольное оружие, а также охотничье пневматическое оружие подлежат регистрации в органе внутренних дел по месту жительства в двухнедельный срок со дня его приобретения.
Регистрация огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны органом внутренних дел в отношении гражданина Российской Федерации завершается выдачей разрешения на хранение данного вида огнестрельного оружия. В свою очередь, регистрация охотничьего огнестрельного и пневматического оружия, а также спортивного или охотничьего гладкоствольного длинноствольного оружия сопровождается выдачей разрешения на его хранение и ношение.
Осуществление своевременной регистрации на практике осложнено отсутствием соответствующих мер административного принуждения. Частично данная проблема решается за счет возможности привлечения граждан к административной и уголовной ответственности за незаконное хранение оружия, поскольку получение разрешения на его хранение непосредственно связано с необходимостью регистрации. Однако это не позволяет в должной степени поддерживать двухнедельный срок регистрации оружия.
В соответствии с вышеизложенным, представляется обоснованной необходимость наличия в Кодексе об административных правонарушениях нормы, предусматривающей ответственность за нарушение сроков регистрации некоторых видов огнестрельного оружия, перечисленных в Законе «Об оружии».
79
Несколько иной порядок получения лицензии предусмотрен для иностранных граждан. В соответствии со ст. 14 Федерального Закона «Об оружии» иностранные граждане могут приобретать гражданское оружие по лицензиям, выданным органами внутренних дел на основании ходатайств дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации, гражданами которых они являются, при условии вывоза ими оружия из России не позднее пяти дней со дня его приобретения.

Иностранным гражданам разрешен также ввоз на территорию Российской Федерации спортивного и охотничьего оружия. Это разрешается при наличии приглашения юридического лица, имеющего разрешение на охоту с указанным юридическим лицом или приглашения для участия в спортивных мероприятиях и соответствующего разрешения Министерства внутренних дел Российской Федерации, но указанное оружие должно быть вывезено за пределы территории Российской Федерации в сроки, установленные контрактом или приглашением.
Нарушение иностранными гражданами сроков вывоза оружия из Российской Федерации, а также порядка его ввоза на территорию Российской Федерации и использования на территории Российской Федерации влечет изъятие и конфискацию оружия в установленном порядке.
Наконец, право на приобретение оружия предоставлено, в соответствии с Законом «Об оружии» (ст. 15) и юридическим лицам, которым это оружие необходимо для эффективного выполнения возложенных на них уставных задач.
К сожалению, обязанности органов внутренних дел по рассмотрению вопросов, связанных с выдачей лицензий в нормативно- правовых актах регламентированы не всегда достаточно полно, особенно на законодательном уровне.
Большая часть правоотношений в сфере функционирования лицензионно- разрешительного режима возникает именно с момента выдачи
80
и, соответственно, получения лицензии. Именно с момента выдачи и получения лицензии возникает комплекс взаимных прав и обязанностей между лицензиатом и контролирующими его деятельность органами. Кроме того на этой стадии осуществляются важнейшие для лицензионно-разрешительной системы ограничения по допуску к ее объектам. Поэтому вопросы, связанные с выдачей лицензии должны четко закрепляться в нормативно- правовых актах, регулирующих исследуемую сферу. Проблемы совершенствования нормативно- правовой базы, регламентирующей исследуемую сферу, подробно рассматривались во втором параграфе первой главы. Часть этих проблем затрагивает напрямую или непосредственно и вопросы выдачи лицензии, поэтому конкретно на них останавливаться не будем.

Таковы наиболее важные аспекты, связанные с основаниями и процедурой выдачи органами внутренних дел лицензий и разрешений в рамках осуществления лицензионно- разрешительной деятельности.
Осуществление лицензирования компетентными государственными органами в целом и органами внутренних дел, в частности, направлено на обеспечение безопасности личности, общества и государства, через должное качество предоставляемых услуг. Поэтому, в данном случае, не только допустимо, но и необходимо применение процедуры аннулирования лицензии, призванной исключить недобросовестных субъектов рассматриваемой сферы жизнедеятельности из правоотношений.1
В соответствии с законом «О милиции», органы внутренних дел также наделены правомочиями по осуществлению деятельности, связанной с аннулированием лицензий и разрешений. Органы внутренних дел осуществляют контрольную деятельность с целью выявления и пресечения фактов нарушения физическими и юридическими лицами условий,
1 А.Б. Агапов. Федеральное административное право России: курс лекций. М. Юристъ, 1997.
81
устанавливаемых лицензионно- разрешительными режимами.
Соответственно, в случаях выявления нарушений, которые будут рассмотрены ниже, органы внутренних дел наделены правом аннулирования выданной ими лицензии или разрешения.
Аннулирование лицензий и разрешений как одна из мер административного реагирования и воздействия на правонарушителя органов внутренних дел применяется уже достаточно давно.
Органам внутренних дел предоставлено право аннулирования, выданных ими предприятиям, учреждениям и гражданам лицензий и разрешений на право приобретения, хранения и ношения оружия. В данном случае, аннулирование преследует цель предотвратить возможные негативные последствия незаконного использования оружия со стороны физических или юридических лиц, осуществляющих деятельность в соответствии с полученной лицензией или разрешением.

Несмотря на теоретическую и практическую важность вопросов, связанных с аннулированием лицензий и разрешений, данной проблематике в научных трудах уделено сравнительно небольшое внимание. А, между тем, некоторые из этих вопросов представляются дискуссионными.
Аннулирование лицензий и разрешений как одна из мер административного воздействия на общественные отношения, характеризуется целью применения.1 Другими словами, в зависимости от цели применения аннулирование лицензии может иметь различное юридическое содержание.
Так, в случае добровольного отказа от лицензии ее владельцем, факт правонарушения отсутствует, а, следовательно, аннулирование используется не как мера административного принуждения, но как процедура фиксации факта возврата лицензии. В данном случае преследуется и профилактическая
Шалашов В.И. Лицензионно- разрешительная деятельность органов внутренних дел (милиции). Дисс. Москва, 1997. ст. 78.
82
цель - недопущение правонарушений, связанных с лицензируемым объектом. Ярко выраженный предупредительный характер аннулирование лицензии носит при возникновении обстоятельств, исключающих получение лицензии (например, потеря лицом постоянного места жительства). Наконец, в случаях систематического нарушения установленных правил аннулирование в первую очередь преследует цель пресечения правонарушений и привлечения виновного к административной ответственности.
Данные рассуждения позволяют оценить юридическую сущность аннулирования лицензий и разрешений.
Аннулирование лицензий и разрешений органами внутренних дел является формой административно- правового реагирования на различные юридические факты, закрепленные в нормативно- правовых актах. Такими фактами, в частности, являются обстоятельства, закрепленные в статье 26 Федерального закона «Об оружии»:

1) добровольный отказ от лицензии или разрешения либо ликвидация предприятия, организации или учреждения;
2) систематическое нарушение (не менее двух раз в течение года), либо неисполнение юридическими или физическими лицами требований, предусмотренных правовыми актами, регулирующими оборот оружия;
3) возникновение, предусмотренных законом «Об оружии» обстоятельств, исключающих получение лицензии;
4) конструктивная переделка владельцем гражданского или служебного оружия и патронов к нему, повлекшая изменение баллистических и других технических характеристик указанного оружия и патронов к нему.
Аннулирование лицензий и разрешений органами внутренних дел является важной и необходимой мерой административного воздействия на
83
правонарушителя. Но практическое применение органами внутренних дел аннулирования осложнено неполной его правовой регламентацией. В связи с этим, возникает необходимость остановиться на наиболее значимых вопросах правовой регламентации аннулирования органами внутренних дел лицензий и разрешений.
На наш взгляд, в первую очередь, следует обратить внимание на отсутствие законодательного определения юридического понятия «аннулирование».
В переводе с латинского аннулирование представляет собой отмену, объявление недействительным какого- либо акта, договора или прав.1
При аннулировании лицензий и разрешений речь идет об отмене и объявлении недействительности данных актов, что в свою очередь влечет за собой неправомочность осуществления физическим или юридическим лицом действий, связанных с реализацией некоторых видов прав.
В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях среди установленных в перечне видов административных взысканий аннулирование отсутствует. Соответственно, в последующих статьях данной главы Кодекса, раскрывающих сущность перечисленных видов административных взысканий, аннулирование также отсутствует. При этом в Кодексе предусмотрен такой близкий по своей юридической сущности к аннулированию вид административного взыскания, как лишение специального права, предоставленного данному гражданину. Кроме того, не урегулирован на законодательном уровне и процесс осуществления аннулирования, однако просматривается аналогия этого процесса с производством по исполнению постановления о лишении гражданина специального права. В этой связи возникают споры, связанные с необходимостью разрешения вопроса о соотношении понятий

Современный словарь иностранных слов, «Русский язык», Москва, 1992 г.
84
аннулирования лицензии или разрешения и лишения специального права гражданина.
На наш взгляд, возникает необходимость уяснения юридической сущности понятия, лежащего в основе рассмотрения исследуемого соотношения аннулирования и лишения специального права. Этим понятием является «специальное право». Рассматриваемое специальное право в отличие от других прав естественно предполагает строгий нормативно-правовой порядок его практической реализации. Такой порядок устанавливается правовыми режимами, причем эти режимы по своей сущности являются разрешительными, поскольку для практического осуществления лицом специального права необходимо получение разрешения от компетентных органов государственной власти, подтверждающего возможность осуществления физическим или юридическим лицом специальных правомочий. Из вышесказанного вытекает то, что реализация специального права непосредственно зависит от наличия или отсутствия у лица лицензии или разрешения на его осуществление. Отсюда, аннулирование лицензии или разрешения влечет за собой лишение лица специального права. Кроме того, с юридической точки зрения, практически лицо может быть лишено специального права принудительно только путем аннулирования соответствующего разрешения или лицензии.
Кодекс об административных правонарушениях не позволяет говорить о юридическом тождестве аннулирования разрешений и лишения специального права в силу нескольких причин.
Во-первых, Кодексом установлен строго ограниченный перечень специальных прав, которых могут быть лишены граждане за административные правонарушения - это право управления транспортными средствами, право охоты, право на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств. На наш взгляд, такое ограничение возможности применения данного административного взыскания является не

23
85
совсем логичным, поскольку для этого отсутствует какой- либо критерий. Не понятно, почему такое взыскание не может быть применено за нарушения, связанные с осуществлением физическими и юридическими лицами иных специальных прав, подпадающих под действие лицензионно-разрешительного режимов. Кстати, в особенной части Кодекса об административных правонарушениях уже содержится норма (ст. 157) предусматривающая за осуществление подлежащей лицензированию деятельности на транспорте с нарушением условий, предусмотренных в лицензии, наложение на граждан и должностных лиц штрафа с приостановлением действия специального разрешения (лицензии) или его аннулированием.
Во- вторых, в Кодексе об административных правонарушениях и нормативных актах регламентирующих аннулирование лицензии по- разному решается вопрос о сроках, на которые физическому лицу запрещено осуществлять специальное право. В КоАП РСФСР срок лишения специальных прав до трех лет, тогда как срок аннулирования некоторых лицензий и разрешений - до пяти лет. Например, статья 26 Закона РФ «Об оружии» гласит, что в случае аннулирования лицензий или разрешений повторное обращение за их получением возможно для граждан по истечении пяти лет со дня их аннулирования. Здесь необходимо указать, что проблема отсутствия полного и четкого законодательного регулирования сроков аннулирования не позволяет организовать эффективную работу по исполнению постановления об аннулировании лицензий и разрешений.
Остается открытым вопрос о том, с какого момента начинается срок аннулирования лицензии. В обоих вышеназванных случаях отсутствуют соответствующие законодательно закрепленные сроки.
В- третьих, Кодексом предусматривается лишение специального права только физических лиц, тогда как аннулирование лицензий или разрешений