ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена научно-теоретической и практической значимостью вопросов создания в Российской Федерации действенного правового механизма обеспечения безопасности личности, общества, государства, защиты прав и законных интересов граждан, их нравственного и физического здоровья.
История развития мировой цивилизации подтверждает истинность афоризма о том, что ни одно благое дело не остается безнаказанным. К концу второго тысячелетия человечество достигло удивительных достижений в научно-техническом прогрессе, сумело победить болезни, считавшиеся неизлечимыми, активно осваивает ближний космос, создало уникальные образцы духовного творчества. На этом же фоне, как оборотная сторона медали, развитию цивилизации сопутствует увеличение таких видов предметной человеческой деятельности, содержание и способы осуществления которых реально или потенциально угрожают жизни и здоровью людей, интересам общества и государства.
Технический прогресс остановить невозможно, однако возможно создание действенного организационно-правового механизма, позволяющего обеспечить надежный государственный контроль за теми видами деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства. Одной из форм такого контроля является лицензирование социально значимых видов деятельности, по существу, складывающийся административно-правовой институт, современная история которого берет начало с 1994 г., с момента принятия Правительством Российской Федерации постановления "О лицензировании отдельных видов деятельности". За истекшие пять лет лицензирование превратилось в реальную составную часть разрешительной системы России, стало действенным административ-
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 69.
но-правовым средством обеспечения обороны страны и безопасности государства, регулирования и защиты прав граждан, их законных интересов, нравственности и здоровья.
Вместе с тем, нельзя не видеть, что лицензионные отношения в России складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности, слабо подкрепленного соответствующими исследовании отечественных ученых-административистов. В результате на сегодняшний день нет единого подхода к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования, нет соответствующей современным реалиям законодательной базы, делаются лишь первые шаги по правовой регламентации единых процедур лицензионного производства. В этой связи практика лицензирования постоянно сталкивается со многими нерешенными вопросами, что отрицательно сказывается на эффективности реализации лицензионных отношений, реальном обеспечении защиты интересов личности, общества, государства от тех видов деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба охраняемым отношениям.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его объект и предмет, цели и задачи.
Объектом исследования являются специфическая разновидность правовых общественные отношения - лицензионные отношения, возникающие в ходе лицензирования отдельных видов деятельности, надзора и контроля за их осуществлением.
Предметом исследования является административно-правовой механизм регулирования лицензионных отношений, а также лицензионная практика федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, складывающаяся в различных сферах жизнеобеспечения государства.
Цели и задачи исследования. Научной целью диссертации является административно-правовое исследования теории и практики правового регулирования лицензионных отношений как составной части правоотношений, возникающих в рамках разрешительной системы обеспечения национальной безопасности, защиты прав, законных интересов, нравственности и здоровья граждан. Прикладной целью является подготовка научно обоснованных предложений по совершенствованию организационно-правового механизма регулирования и реализации лицензионных отношений, возникающих при лицензировании отдельных видов деятельности в различных сферах жизнеобеспечения государства.
Для достижения этой цели ставились следующие задачи, подлежащие решению в ход исследования:
- исследовать существующие в отечественной и зарубежной административно-правовой науке подходы к определению правовой природы лицензионных отношений, целей и задач лицензионной деятельности;
- раскрыть роль лицензирования в системе административно-правовых методов обеспечения безопасности личности, общества, государства;
- показать место лицензирования в системе административно-правовых методов государственного управления;
- изучить и конструктивно-критически оценить действующую нормативно-правовую базу, регламентирующую возникновение, изменение и прекращение лицензионных отношений;
- исследовать правовые процедуры лицензионного производства, выявить принципы и особенности этого вида административного процесса;
- исследовать роль и место органов внутренних дел как властных субъектов реализации лицензионных отношений;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере лицензионных отношений.
Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: анализ и синтез, формально-логический и формально-юридический, системный. Изучение действующего и зарубежного законодательства и правоприменительной практики осуществлялось на основе методов сравнительного правоведения. Историко-правовои метод использовался при ретроспективном исследовании развития института лицензирования в России и иностранных государствах. Статистические методы использовались при анализе лицензионно-разрешительной практики органов внутренних дел.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. В процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных административистов Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Галагана, М. Д. Загряцкова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Н.М. Коркунова, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Л. А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В. А. Рязановского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, С. С. Студеникина, А.П. Шергина. Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, литературы по теории государства и права, государственному управлению, конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно-прецессуальному и другим отраслям права, раскрывающей теоретическую и практическую сущность рассматриваемых вопросов. В этой связи в основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных правоведов С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, A.M. Васильева, СВ. Жилинского, В.Н. Карташова, С. Ф. Кечекьяна, А.И. Королева, В.В. Лазарева, B.C. Нерсесянца, Л.И. Спиридонова, Д.М. Чечета, В.Е. Чиркина и др.
Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство, подзаконные и ведомственные
нормативно-правовые акты, регламентирующие различные аспекты и процедуры лицензионной деятельности, статистические данные о результатах ли-цензионно-разрешительной деятельности МВД России за 1993-2000 гг. и работе УБЭП КМ ГУВД и УЛРР ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 1998-2000 гг. Диссертантом обобщен опыт регионального нормотворчества по исследуемой проблематике (города Москва и Санкт-Петербург, Ростовская область), опыт организации лицензионной работы в Великобритании, Греции, Испании, Португалии, Франции.
Научная новизна исследования. Диссертация является одной из первых попыток комплексного монографического исследования проблемы правового регулирования лицензионных отношений, административно-правового и организационного механизма осуществления лицензионной деятельности на территории Российской Федерации. Новизной отличается авторская концепция рассмотрения лицензионных отношений как составной части правоотношений, складывающихся в рамках разрешительной системы обеспечения национальной безопасности в целом и таких ее предметных сфер, как безопасность экономическая, экологическая, социальная, информационная, продовольственная, техногенная. Впервые в юридической литературе на монографическом уровне исследован правовой механизм лицензионного производства как составная часть административного процесса, сформулированы его принципы, раскрыты основные правовые процедуры.
Положения, выносимы на защиту:
1. Лицензионные отношения как совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий их осуществления, связаны с теми видами социальной деятельностью людей, которые потенциально несут в себе угрозы безопасности жизненно важным интересам личности, общества и государства.
2. Лицензирование, представляя собой специфический административно-правовой метод государственно-управленческой деятельности и государственного регулирования, сочетает в себе охранительные и регулятивные функции. Охранительная функция лицензирования связана с тем, оно распространяет свое действие на такие виды социально значимой деятельности, осуществление которых без соблюдения определенных требований и условий может повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства. Регулятивная функция лицензирования связана с регулированием порядка производства определенных видов товаров и услуг путем упорядочения функционирования индивидуальных предпринимателей, государственных и него-сударственных организаций, учреждений в целях сбалансированного осуществления ими социально значимых видов деятельности, установления правовых основ единого рынка.
3. Лицензирование:
- относится к категории нормативных методов регулирования, его властной стороной является полномочный субъект исполнительной власти - лицензирующий орган, действующий в определенной для него законодательством сфере деятельности;
- является одним из правонаделительных регулятивных методов управ-ления, поскольку наделяет лицензиата - юридическое лицо или индивидуального предпринимателя - правом на осуществление конкретных видов деятельности;
- органически сочетает в себе прямое и косвенное властное административное воздействие;
- связано с обеспечением публично-правовых и частно-правовых интересов.
4. Лицензионное производство - это вид административной деятельности, осуществляемой в рамках административно-правонаделительного процесса и
связанный с реализаций лицензионных правоотношений на основе общих и специальных процессуальных норм. В качестве правовых процедур лицензионного производства выступают закрепленные в законодательстве общие и факультативные стадии осуществления лицензионного процесса; наряду с этим процесс лицензионного производства образуют специальные процедуры - совокупность объединенных в определенные этапы конкретных действий участников лицензионных отношений, ориентированных на достижение внутристадийных промежуточных целей и регламентированных законодательными и подзаконными актами.
5. Правовое регулирование лицензионной деятельности отличается непоследовательностью, неполнотой и противоречивостью, в силу чего не обеспечивает реализацию единой государственной политики в сфере лицензирования, реальную защиту прав и законных интересов невластных субъектов лицензионных отношений.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. В диссертации с учетом становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства исследованы теоретико-прикладные аспекты административно-правовых методов государственного управления и регулирования, определены роль и место в их системе лицензионной деятельности, сформулированы выводы о выполняемых ею охранительных и регулятивных функциях, раскрыта правовая и организационная сущность лицензионного производства. Сформулированные при этом выводы и научные положения в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения теории государственного управления, административного права и процесса.
Основные выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и
10
иных нормативных актов по вопросам совершенствования правового регулирования лицензионных отношений, надзора и контроля за лицензированными видами деятельности. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов при чтении курсов административного права, организации государственного и муниципального управления, а также в вузах системы МВД РФ при чтении курсов управления и административной деятельности органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержаться в опубликованных автором работах. Основные из них сформированы в процессе практической деятельности диссертанта в период его работы на различных должностях начальствующего состава в оперативных подразделениях ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, докладывались на научно-методических семинарах в Санкт-Петербургском университете МВД России и на 107 Конференции Международной ассоциации начальников полиции (США,Колифорния,ноябрь2000г) , ВНИИ МВД России, межвузовских научно-практических конференциях. Отдельные положения и выводы исследования используются в учебном процессе на факультете переподготовки и повышения квалификации Санкт-Петербургского университета МВД России.
11
ГЛАВА I
ЛИЦЕНЗИОННЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ
§ 1. Лицензирование в системе административно-правовых средств обеспечения безопасности личности, общества, государства
История развития мировой цивилизации подтверждает истинность афоризма о том, что ни одно благое дело не остается безнаказанным. К концу второго тысячелетия человечество достигло удивительных достижений в научно-техническом прогрессе, сумело победить болезни, считавшиеся неизлечимыми, активно осваивает ближний космос, создало уникальные образцы духовного творчества. На этом же фоне, как оборотная сторона медали, развитию цивилизации сопутствует рост насилия и жестокости, бесцеремонное обращение с окружающей природой, стремление создать новые виды оружия массового поражения невиданной прежде мощности.
Человеческая цивилизация достигла такого уровня развития, когда обеспечение безопасности и самосохранения как отдельного индивида, так и мирового сообщества из плоскости философских рассуждений переходит в насущную практическую проблему, необходимость решения которой с каждым днем становится все очевиднее. Среди различных направлений ее решения с точки зрения нашего исследования можно выделить создание и функционирования разрешительной системы государства - совокупности урегулированных правом общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности. В административно-правовой литературе подчеркивается, что
12
цель разрешительной системы — обеспечение безопасности граждан, общества, государства.1 Закон Российской Федерации "О безопасности" в ст.1 определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, причем под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Исходя из законодательного определения безопасности, приведенная выше констатация цели разрешительной системы как обеспечение безопасности человека, общества, государства оставляет открытым ряд вопросов. Во-первых, неясно, какова роль и место разрешительной системы в государственном механизме обеспечения безопасности. Во-вторых, неясно, охватывает ли разрешительная система все предметные сферы безопасности или имеет свой специфический предметный блок. В-третьих, неясен организационно-правовой механизм функционирования разрешительной системы, т.е. те конкретные формы и методы, с помощью которых разрешительная система обеспечивает состояние безопасности.
Ответ на эти вопросы предполагает краткий теоретико-правовой анализ понятия и предметных сфер национальной безопасности, а также организационно-правового механизма ее обеспечения.
В современных условиях безопасность рассматривается как одна из главнейших целей и неотъемлемое слагаемое деятельности людей, социальных групп, обществ, государств и мирового сообщества3, как одна из самых важ-
1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 2000. С. 376.
2 См.: Ст. 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности"// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15. Ст.764.
3 См.: Комиссаров B.C. Преступления, нарушающие общие правила безопасности (Понятие, система, общая характеристика). Автореф. дисс...д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 10.
13
ных характеристик, показывающую степень устойчивости социальных взаимосвязей, определяющую общечеловеческую ценность и значимость общественных отношений1.
Безопасность является необходимым условием жизнедеятельности личности, стабильного функционирования и прогрессивного развития общества и государства, самого существования человеческой цивилизации и представляет собой сложнейшее социально-политическое явление, смысл которого кажется доступным на интуитивном уровне. В этой связи отметим три важных с точки зрения нашего исследования обстоятельства.
Во-первых, на уровне общественного сознания безопасность выступает как отсутствие опасности, сохранность, надежность. Это понятие употребляется применительно к самым различным процессам, как природным, так и социальным. Оно отражает не только специфические признаки феномена безопасности в конкретной, специфической сфере деятельности, но и включает в себя то общее, типическое, устойчивое, что характерно для всех областей жизнедеятельности человека и общества. Это общее состоит в том, что безопасность как цель, условие и стратегия защиты от опасности нацелена, в конечном счете, на выживание социальной системы, личности, общества и государства.
Во-вторых, безопасность может трактоваться под углом зрения различных наук. В психологии - как ощущение, восприятие и переживание необходимости в защите жизненных (духовных и материальных) потребностей и интересов людей. В юриспруденции - как система установления правовых гарантий защищенности личности и общества, обеспечения их нормальной жизнедеятельности, прав и свобод. В философии и социологии - как состояние, тенденции развития и условия жизнедеятельности общества, его струк-
1 См.: Тепечин В.И. Социология национальной безопасности как "новая" парадигма социологического знания //Безопасность / Информационный сборник Фонда национальной и международной безопасности. 1995. № 3-4. С. 89.
14
тур, институтов и порядков, при которых обеспечивается сохранение оптимального соотношения свободы и необходимости.
Несмотря на многообразие трактовок феномена безопасности, в каждом из них явно или неявно высвечивается общая мысль о том, что безопасность (как ощущение, гарантии, состояние личности, общества и государства и т. д.) автоматически возникает в ответ на различного рода опасности или угрозы, как антитеза последним. А опасность как потенциальная или реальная сила, фактор, угроза нормальному функционированию общества всегда сопровождала развитие государств и народов. При этом наиболее острая форма проявления опасностей и угроз - природные и социальные катаклизмы, потрясения, революции, кризисы, войны, вооруженные конфликты.
В-третьих, безопасность - это культурно-исторический феномен, т.е. самостоятельное явление, имеющее историческую форму, содержание, механизм возникновения, развития и поддержания. Согласно словарю Робера, термин "безопасность" начал употребляться с 1190 г. и означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности.
Очевидно первым исследователем, который осмыслил феномен национальной безопасности в систематическом виде, был английский философ Т. Гоббс, еще в XVII в. выдвинувший идею о том, что для прекращения "войны всех против всех" и обеспечения внутреннего мира граждане подчиняются могущественному суверену, который, в свою очередь, берет обязательство прекратить внутреннюю религиозную и гражданскую войну. Но на международной арене, по мысли Гобсса, одна страна с неизбежностью должна бороться против остальных; и суверен, будь то государь при монархии или сообщество граждан при демократии, уполномочен сохранять внутренний мир, защищать жизнь и собственность людей от любой внешней опасности.
Выступая против такой постановки вопроса, И. Кант предлагал схему "постоянного мира" как моральной нормы, которой должны следовать все здравомыслящие люди. Его схема основана на убеждении, что систему наций-
15
государств и главенствующие национальные интересы отдельного государства можно перестроить с помощью "просвещенного политического порядка" (республиканской конституции, федеративной государственной системы, всемирного гражданства) с целью создать человеческое сообщество. Для Канта причина, вынуждающая нации-государства подчинить свои национальные интересы правилам международного права, - это рациональное побуждение и моральное обязательство каждого гражданина в отношении человеческого общества.
Третье направление мысли было представлено нидерландским юристом, историком и государственным деятелем Гуго Гроцием, который, как впоследствии и Кант, описывает международную политику в терминах взаимно координируемого сообщества государств. В противовес традиции Гоббса он в своем труде "О праве войны и мира" заявил, что государства не задействованы в простой борьбе, как "гладиаторы на арене", а заведомо ограничены в своих конфликтах друг с другом общими правилами и институтами. Но, в отличие от Канта, Гроций согласен с посылкой Гоббса, что не отдельные индивиды, а суверенные государства выступают главными действующими лицами в международной политике. При этом международная политика не отражает ни всеобъемлющих противоречий между государствами, ни полного совпадения их интересов.1
По Гроцию, правила международного поведения заключаются в том, чтобы все государства в своих взаимоотношениях были связаны нормами общества, которое они собой являют. Но эти императивы предписывали бы не упразднение системы государств и ее замену универсальным человеческим сообществом, а признание постулатов сосуществования и сотрудничества в сообществе государств. При отсутствии наднациональной власти для регулирования взаимоотношений государств одних законов международного права недостаточно. Необходимо еще создание и известное добровольное подчине-
1 См.: История философии права. СПб.: СПб. ЮИ МВД России,1998. С.79.
16
ние многосторонним международным органам и институтам. Историческим примером развития институционализма стал Священный союз, созданный Венским конгрессом (1814-1815).
В нынешнюю эпоху не теряют своей актуальности все три подхода. В практике разработки концепций национальной безопасности различных стран Запада можно выделить элементы гоббсовского реалистического подхода и гроцианского рационалистического, приверженцы которого подчеркивают роль международного права, международных институтов и идею о том, что государства мира уже образуют в каком-то смысле международное сообщество.
Встречается и несколько преобразованная кантианская мысль о том, что внутренняя структура государства, признаваемая "идеальной", единственно возможной, считается определяющим фактором трансформации системы международных отношений. Отнюдь не все государства Запада располагают такими базовыми внешнеполитическими документами, как "Стратегия национальной безопасности" в США. В основном вопросы национальной безопасности напрямую связаны у них с оборонной политикой. Так, под обеспечением национальной безопасности в Англии обычно понимают выполнение, благодаря целенаправленному использованию политического влияния и военного потенциала, трех главных задач. Это, во-первых, сохранение неприкосновенности территории Соединенного Королевства. Во-вторых, поддержание совместно с союзниками по НАТО необходимого уровня вооруженных сил. И, в-третьих, защита граждан зависимых британских территорий в случае необходимости при помощи силы.
Своеобразные подходы к понятию безопасности характерны для современной России. Возобновившиеся в 60-е годы исследования этой проблема-
1 См.: Николайчук А. Проблемы глобальной безопасности. М, 1995. С. 321 - 322.
Обзор подходов к обеспечению национальной безопасности ведущих Западных стран см.: Васильев А.И.. Указ. соч. С. 59 и след.
2
17
тики были обращены в основном к понятию "общественная безопасность" и связанным с ней категориям - "источник повышенной опасности", "причинение вреда источником повышенной опасности", "угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде".1 Эти основные положения с известной степенью модификации и легли в основу закона РФ "О безопасности", который определяет, не совсем удачно по мнению большинства специалистов, безопасность как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз" (Ст. I).3
Различаются два типа безопасности: гипотетическое отсутствие опасности, самой возможности каких-либо потрясений, катаклизмов для социума и его реальная защищенность от опасностей, способность надежно противостоять им. По существу, безопасность - это "отсутствие опасности, сохранность, надежность",4 а также "положение, при котором не угрожает опасность кому-чему-нибудь.5
Заметно, что такие этимологические определения тесно связаны с понятием "опасность". Опасное и безопасное - состояния противоположные. Под опасностью понимают состояние угрозы, возможность причинения вреда, не-
1 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С.24; Ефимов М.А. Борьба с преступлениями против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения. Минск, 1971. С.5. Егоров Н.И. Понятие источника повышенной опасности // Сов.юстиция. 1980. № 11. С. 12.
2 См.: Гущин В.В. Понятие безопасности и ее предметно-объективные сферы // Проблемы повышения готовности органов внутренних дел к деятельности в чрезвычайных ситуациях: Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 1994. С.4.
3 См.: Закон Российской Федерации от 5.03.92 г. № 2446-1 "О безопасности" с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Российской Федерации от 25.12.92 г. № 4235-1. // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769; 1993. № 2. ст. 77.
4 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. М. 1994. С. 167.
5 Ожегов СИ. Словарь русского языка. М.: Русский язык. 1987. С. 38.