ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования
С начала 90-х годов в России проводится реформа здравоохранения по следующим основным направлениям: введение обязательного и добровольно-у го медицинского страхования; демонополизация медицинской помощи; вне-
1 дрение рыночных механизмов, многоканальность источников финансирова-
ния, децентрализация управления отраслью. На рынке медицинских услуг на-¦щ$ блюдается рост организаций с различной организационно-правовой формой
собственности, развивается частная система здравоохранения.
В этой связи приобретают большое значение исследования, направленные на изучение вопроса государственного регулирования правовых отношений в сфере оказания и потребления медицинских услуг. Наиболее значимое место в этих отношениях занимает проблема лицензирования медицинской деятельности.
Институт лицензирования медицинской деятельности является комплексным, поскольку включает в себя нормы административного, административно-процессуального и гражданского права. Наличие лицензии служит основанием дееспособности при осуществлении лечебной и смежных видов деятельности. Поэтому лицензирование медицинской деятельности необхо-*и димо рассматривать как самостоятельную форму процессуальной деятельно-
.' ста, содержанием которой является организация деятельности физических и
юридических лиц в сфере здравоохранения, где требуется неукоснительное выполнение медицинских стандартов и определенного правового поведения. Отступление от лицензионных требований и условий приводит не только к отдельным правонарушениям, но и влечет отрицательные последствия, как
для производителей, так и потребителей медицинских услуг, а в отдельных случаях разрушает систему управления здравоохранением.
Введение института лицензирования медицинской деятельности обусловлено переменами в характере воздействия государства на общественные отношения, складывающиеся в сфере здравоохранения. Именно лицензия яв-t ляется официальным документом, который разрешает физическому или юри-
¦ -PV
} дическому лицу заниматься медицинской деятельностью, а потребителям да-
ет возможность среди медицинских учреждений выбирать то, которое оказывает наиболее качественные услуги.
К сожалению, существующий мировой опыт по лицензированию деятельности в здравоохранении других государств показывает, что ни одна страна не располагает единой научно-обоснованной системой, которая могла бы, без существенных изменений и дополнений явиться основой работы медицинских лицензионных структур в нашей стране.
Несмотря на значительное количество, нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы лицензирования медицинской деятельности, практически отсутствует научная и методологическая база, направленная на реализацию конкретных мероприятий по организации и становлению лицензионной системы в различных регионах Российской Федерации. Остается неразрешенным вопрос о пределах государственного регулирования при осуществлении лицензионных мероприятий как в сфере государственно-муниципального, так и в сфере частного здравоохранения. Нельзя допускать чрезмерного расширения или необоснованного сокращения пределов действия данного правового режима. Представляется, что отдельные виды лицензируемой медицинской деятельности должны выводиться из сферы государственного контроля и передаваться в ведение профессиональных медицинских организаций.
Поскольку введение института лицензирования медицинской деятельности связано с установлением многочисленных специальных обязанностей и запретов, преимущество ведомственного нормотворчества в этой сфере управления крайне нежелательно. К сожалению, на сегодняшний день права и обязанности медицинских учреждений и физических лиц в лицензионной V» сфере, виды, основания и порядок применения мер ответственности за нару-
шение условии и порядка лицензионной деятельности в здравоохранении регламентируются именно ведомственными актами. Неопределенным остает- ся административно-правовой статус самих лицензирующих органов, требует изучения вопрос их формирования, функционального соответствия и организационного взаимодействия с органами управления здравоохранением.
Таким образом, актуальность исследуемой темы обуславливается необходимостью изучения и анализа организационно-правовых проблем государственного лицензирования медицинской деятельности в сфере современного здравоохранения. Рассмотрение вопросов административно-правового регулирования лицензионных правоотношений в системе здравоохранения, координации и разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами управления в этой сфере, особенностей лицензионной деятельности в системе частного здравоохранения, административно-правового статуса лицензирующих органов, оснований и порядка при- влечения к административной ответственности за нарушение лицензионных условий даст возможность понять внутреннюю логику становления и разви-, Л тия института медицинского лицензирования в современных условиях, что
поможет избежать негативных моментов в развитии здравоохранения в нашей стране.
Степень научной разработанности темы.
t
Состояние научной разработки избранной темы характеризуется недостаточным количеством специальных теоретико-прикладных исследований, посвященных правовым и, в частности, административно-правовым вопросам лицензирования медицинской деятельности в Российской Федерации.
В начале 90-х годов были сделаны попытки теоретического обоснова-11 ния общего понятия лицензирования и оснований его введения. Развитие этих
идей нашло отражение в работах ученых административистов: А. П. Алехина, Ю. М. Козлова, Ю.Н. Милыпина, В. И. Новоселова, О. А. Олейник.
*» Вместе с тем многие вопросы сущности лицензирования медицинской
деятельности рассматривались лишь частично, комплексному анализу данный вид не подвергался.
В литературе по организации здравоохранения имеется значительное количество публикаций, посвященных отдельным направлениям лицензирования и аккредитации медицинских учреждений (В.К. Овчаров в соавт., 1993; Шевченко С.Е., 1999; Дюльдин В.А. 2000), врачей (Ю.А. Коротких, с соавт., 1995), фармацевтической деятельности (Г.А. Крапивникова, 1995), разработки нормативных положений (Н.Ф. Герасименко с соавт., 1993, 2000). Тем не менее, перечень научно обоснованных отечественных разработок, которые могли бы быть положены в основу организации работы органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности в здравоохранении, достаточ-% но ограничен.
На сегодняшний день произошли серьезные изменения в законодатель-¦ Л стве, требующие своего осмысления в контексте избранной темы. В частно-
сти, принят новый Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, введен в действие Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», принято новое Положение о лицензировании
медицинской деятельности», непосредственно затрагивающие лицензионные отношения в сфере здравоохранения.
Объект и предмет исследования.
В качестве объекта исследования выступают организационно-правовые отношения, возникающие в процессе лицензирования медицинской деятель-
1» НОСТИ.
Предметом исследования являются субъекты, институты и механизмы, используемые государством в процессе обеспечения функционирования сис-П» темы медицинского лицензирования, а также государственные концепции,
научные разработки и правовая практика в этой области.
Цель и задачи исследования.
Основной целью работы является теоретическое осмысление и комплексное исследование организационно-правовой природы и сущности института лицензирования медицинской деятельности в современных социально-экономических условиях для обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и правовой основы обеспечения охраны здоровья населения Российской Федерации.
В рамках данной цели решались следующие основные задачи:
- определение понятия и сущности лицензирования медицинской деятельности как административно-процессуального института (особого ви-
Щ да административного производства);
- обобщение отечественного и зарубежного опыта лицензирования ле-(,Л чебных учреждений и медицинских работников;
- исследование оснований и порядка введения лицензионного производства в здравоохранении;
- исследование медицинского лицензирования как особого административного производства и разграничение его от смежных административных производств (аккредитации, сертификации, стандартизации);
- рассмотрение особенностей медицинского лицензирования в сфере частного здравоохранения;
I» - рассмотрение медицинского лицензирования как формы государст-
венного контроля за приобретением специального правового статуса частнопрактикующими врачами и медицинскими учреждениями;
К« - изучение административно-правового статуса, вопросов формирова-
ния, функционального соответствия и организационного взаимодействия лицензирующих органов с органами управления здравоохранением;
- характеристика лицензионного производства в здравоохранении как вида административно-правонаделительного процесса!
- исследование мер принуждения, применяемых за нарушение порядка и условий лицензирования медучреждениями и врачами;
- анализ нормативно-правовой базы, регулирующей лицензионные отношения в сфере здравоохранения, выявление пробелов правового регулирования и коллизий норм различного уровня;
- разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства в сфере лицензирования медицинской деятельности.
¦*fr Методология и методика исследования.
Методологическую основу исследования образует система принятых в
,,.У, юридической науке принципов познания социальной реальности и социаль-
но-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.
Автором также использованы специальные методы: системный и структурно-функциональный, сравнительно-правовой, формально-
логический и историко-юридический, статистический.
Общетеоретической основой исследования послужили работы С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, В. Н. Кудрявцева, Н. И. Матузова, А. В. Малько, А.С. Мордовца, И.Н. Сенякина, Л.С. Явича и других ученых.
Непосредственную научную базу составили труды ученых по административному праву А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, С.Н. Братановского, Ю. М. Козлова, Н.М. Конина, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, В. И. Новоселова, И.В. Пановой, Г. И. Петрова, Н. Г. Салгацевой, В. Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С. С. Студеникина, В. А. Юсупова и других.
Специфика темы потребовала изучения работ ведущих ученых-медиков и организаторов здравоохранения: Н. Ф. Герасименко, Ю. М. Комарова, М. М. Кузьменко, Ю. П. Лисицына, Е. А. Логиновой, А. Г. Сафонова, Н. М. Скоромца, В. И. Стародубцева, Р. А. Хальфина и др.
Нормативно-правовую базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные законодательные и иные нормативно-правовые акты, законодательство субъектов Российской Федерации, *у? приказы Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федераль-
ного фонда обязательного медицинского страхования. ; _Ji Теоретическая и практическая значимость исследования.
Изложенные в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы:
- в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства в лицензионной сфере и при разработке новых положений о лицензировании медицинской деятельности;
- в правоприменительной практике органов, осуществляющих лицензирование медицинской деятельности, при совершенствовании контрольно-
JA надзорной деятельности органов лицензирования и иных контролирующих
органов сферы здравоохранения;
- в научных исследованиях лицензионного производства как само-1 > стоятельного вида административного процесса;
- в преподавании курса «Административное право» в юридических вузах, курса «Правовые основы здравоохранения» в медицинских вузах, а также на курсах повышения квалификации практических работников, в том числе организаторов здравоохранения и специалистов системы обязательного медицинского страхования, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одну из первых в отечественной правовой науке попыток всестороннего и комплексного исследования лицензионного производства в здравоохранении. Анализ действующего лицензионного законодательства и оценка практики его применения позволили диссертанту сформулировать ряд конкретных
т$ предложений, направленных на дальнейшее совершенствование правового
регулирования лицензионного производства в здравоохранении.
^ Диссертантом на защиту выносятся следующие основные положения
и практические выводы, характеризующие научную новизну проведенного исследования:
1. Определятся сущность медицинского лицензирования как одного из видов административнных производств, анализируются его особенности.
ю
2. Раскрывается комплексный характер института медицинского лицензирования, включающего в себя нормы административного, административно-процессуального и гражданского права.
3. Предлагается лицензирование медицинской деятельности рассматривать как самостоятельную форму процессуальной деятельности, содержанием
j\ которой является организация деятельности юридических и физических лиц в
сфере здравоохранения, требующей неукоснительного выполнения медицинских стандартов и определенного правового поведения.
П' 4. На основе анализа действующего законодательства определяются ос-
нования введения института лицензирования медицинской деятельности.
5. Для лучшего уяснения юридической природы лицензирования медицинской деятельности осуществлено разграничение от смежных административно-правовых институтов в сфере здравоохранения (аккредитации, сертификации, стандартизации);
6. Рассмотрен статус территориальных органов лицензирования медицинской деятельности.
7. Изучены особенности и стадии лицензионного производства в здравоохранении.
8. Исследованы особенности контрольного производства как специфического вида административного производства в лицензируемой сфере здра-
*f? воохранения.
9. Обоснована необходимость включения в систему мер адМйнистра-А тивной ответственности таких особых наказании, как отзыв и аннулирование
лицензии, которые могут быть как основными, так и дополнительными.
11
Глава I. Сущность лицензирования медицинской деятельности как административно-правового института
§ 1. Понятие и основания введения лицензирования медицинской деятельности
Целью проводимой в нашей стране реформы здравоохранения является улучшение качества медицинской помоши, достижение которого невозможно без разработки и внедрения системы лицензирования медицинской деятельности.
Необходимость и возрастание роли лицензирования особенно характерны для периода экономических реформ, с началом которых появляются предпосылки для развития и организации медицинских учреждений различных форм собственности: государственной, муниципальной, частной и т.д. Медицинские учреждения имеют разный доступ к бюджетным .средствам, средствам обязательного медицинского страхования, имеют различные стартовые возможности, и, как следствие, различную степень готовности оказывать те или иные медицинские услуги.
Лицензионный механизм предложен и внедряется как в интересах потребителей медицинской помощи, так и в интересах производителей медиум цинских услуг.
Становление института лицензирования является шагом к формирова--/. шло новых управленческих технологий в условиях формирования рыночных
отношений в здравоохранении. Лечебные учреждения, не прошедшие процедуру лицензирования, должны быть перепрофилированы или реорганизованы в рентабельные медицинские коммерческие структуры.
12
Введение лицензирования является одной из мер со стороны государства, призванной обеспечить публичный интерес. Смысл реализации данной меры состоит в сбалансировании определенным образом публичного и частного интереса.
Что вкладывается в понятие «лицензирование»?
В переводе с латинского слово «лицензия» (licentio) означает право, разрешение.
Определение лицензирования содержится, в частности, в Большом Экономическом Словаре, где лицензирование трактуется, как выдача разрешения на право проведения тех или иных операций.
На наш взгляд, данное определение является слишком широким, поскольку включает в себя и лицензирование в гражданско-правовом смысле. Для нас, прежде всего, представляет интерес лицензирование как деятельность органов исполнительной власти.
Как определяют лицензирование ученые - правоведы?
О. Олейник дает следующее определение. Лицензирование - это правовой режим начала и осуществления отдельных, признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, который предполагает:
- государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности;
" - государственный контроль за осуществляемой деятельностью;
- возможность прекращения деятельности по особым основаниям орга--ь нами государства 2.
А. П. Алехин и Ю. М. Козлов справедливо рассматривают лицензирование, как один из видов правовых форм управления. К административно-
1 Большой Экономический Словарь //Правовая культура. 1994. С. 217 2Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6.С.31
13
правовым формам управления указанными авторами, относятся внешне выраженное действие исполнительных органов, осуществляемое в' рамках его компетенции и вызывающее определенные юридические последствия.
Представляется, что лицензирование можно отнести к числу правовых форм исполнительной деятельности, поскольку оно оформляется и осуще-1\ ствляется на основе правового акта (лицензии), в результате которого насту-
пают юридические последствия.
Юридические последствия выражаются в возникновении админист- ративно-правовых отношении между лицензиатом и органом исполнительной власти, выдавшим лицензию (контроль со стороны лицензирующего органа, возможность привлечения лицензиата к административной ответственности в случае нарушения условий, составляющих содержание лицензии).
На наш взгляд лицензирование можно рассматривать и как правовой институт, то есть совокупность правовых норм регулирующих следующие группы отношений:
- отношения, возникающие по поводу создания и организации деятельности лицензирующих органов;
- отношения, возникающие между органами исполнительной власти и лицом, желающим получить, получившим или утратившим лицензию.
Лицензирование может быть охарактеризовано как «форма контроля за законностью предполагаемых действий гражданина или организации, разрешением совершать только, безусловно, законные действия и отказом в со-
. t вершении действий противоправных, что обусловливает вид и меру допусти-
ла
мой активности, а так же реализацию надзора за фактически осуществляемыми действиями».4 Данной позиции придерживаются авторы курса лекций
3 См. Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право. М. 1995. С. 140.
4 Новоселов В. И. Граждане, как субъекты административного права. Саратов. 1985. С. 32.
14
«Предпринимательское право», которые определяют «лицензирование отдельных видов деятельности, как вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью».5
Представляется, что в рамках системы лицензирования, контрольная деятельность органов исполнительной власти должна рассматриваться широ-:v ко и включать:
а) предварительный контроль, как наблюдение за правомерностью деятельности, законности действий,6 которые намерен совершать субъект, обра- тившиися за получением соответствующего разрешения, выявление правоог-раничений, препятствующих заниматься разрешаемой деятельностью и квалификационных навыков соискателя, определение объектов последующего наблюдения - лицензионных условий;
б) текущий контроль за реально осуществляемыми действиями лицензиата (объектом контрольных правоотношений является надзор за установленными лицензионными условиями);
в) последующий контроль за законностью прекращения деятельности субъекта лицензирования (лицензиата).
Взаимодействие органов исполнительной власти и невластных субъектов в лицензионных правоотношениях не сводится к жесткому административному контролю: во-первых, элемент диспозитивности присутствует в доб-*+, ровольном приобретении статуса субъекта лицензионной системы, во-
вторых, диапазон организационного взаимодействия между ними довольно / широк, используются неправовые координационные формы, «такие действия,
5 Предпринимательское право // Курс лекций под ред. Клейн Н.И. М.1993. С. 208.
6 См. Козлов Ю. М. Советское административное право. М 1989. С. 178.
15
'
как предложения, указания, сообщение о правовых позициях или принципах управления»7.
Таким образом, рассматриваемый институт лицензирования является комплексным, поскольку включает в себя нормы административного и гражданского права.
Само понятие лицензирования не является однозначным, в связи с чем, можно выделить следующие его особенности:
Во-первых, это - система государственно-исполнительных отношений, HJ* содержанием которых является организация деятельности граждан и юриди-
ческих лиц в тех сферах деятельности, где требуется неукоснительное выполнение параметров и определенного правового поведения. Лицензируемая деятельность допустима лишь при соблюдении определенных специальных обязанностей и запретов. Отступление от требований лицензионных условий приводит не только к отдельным правонарушениям, но влечет пагубные мак-роуправленческие последствия и в отдельных случаях разрушает систему управления.
Во-вторых, лицензионная деятельность имеет свои принципы организации управленческого воздействия, к числу которых относится: ограничение государственного вмешательства в деятельность социальных институтов, демонополизация профессиональной деятельности, заинтересованность граждан в выполнении административных условий лицензируемой деятельности, координация государства и граждан при реализации программ управления, специализация управленческого воздействия, профессиональная компетентность.
В-третьих, лицензирование выступает формой контроля за приобретением специального правового статуса, фактическим выполнением обязатель-
Надзор за деятельностью частных страховых обществ в Германии // Финансы.
16
ных лицензионных условий, прекращением деятельности в качестве субъекта лицензионных правоотношений.
В-четвертых, лицензирование - это особый административно-правовой режим - «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний, и создающих особую на-' правленность правового регулирования» , которая в данном случае связана с
получением субъектом специального правового статуса, в структуре которого fj[' преобладают обязанности, определенные органами исполнительной власти.
В-пятых, нормы, регулирующие систему лицензирования, охватывают «однородные, тесно связанные отношения в рамках одной отрасли» 9, то есть составляют самостоятельный правовой институт, относимый по критериям предмета и метода к административно-правовому; императивные предписания и запреты для лицензируемых видов деятельности установлены не в частном порядке и не «ради осуществления интересов лица, которому адресована правовая норма, а ради чужого интереса» 10, то есть в публичных целях.
В-шестых, названные содержательные признаки находятся в диалектическом единстве с их юридической формой, и лицензия с юридической стороны представляет «юридический документ органа государственного управления, подтверждающий право на осуществление определенных видов
^. деятельности с соблюдением законодательства Российской Федерации и ли-
¦ ~ и
цензионных условии» .
ч
1993. №3. С. 63.
Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М. 1989. С.185.
9 Явич Л. С. Общая теория права. Л. 1976. С. 128.
10 Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М. 1972. С. 30.
11 Статус предпринимателя //Хозяйство и право. 1994. № 1. С. 32.
17