ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях возрастает роль и значение российской таможенной службы не только как органа исполнительной власти, регулирующего внешнеэкономическую деятельность (ВЭД), но также как правоохранительного органа. В стране увеличивается количество нарушений таможенных правил и административных правонарушений, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов, в правоприменительной практике которых по-прежнему актуальными остаются вопросы законности и обоснованности применения мер административно-правового принуждения.
В "Целевой программе развития таможенной службы РФ на 2001 - 2003 годы" важное место в деятельности Государственного таможенного комитета РФ (ГТК РФ) занимает реализация мер в области таможенного администрирования1.
Вместе с тем, правовая регламентация и научная проработка института административного принуждения остаются недостаточно четкими. Не отличается единообразием и правовая урегулированность мер административного принуждения (административного задержания, доставления, составления протокола о правонарушении, производства по делу, порядка проведения изъятия и ареста тех или иных предметов и ряда других) в различных административных кодифицированных актах законодательства, в частности: в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР (КоАП РСФСР) и в Таможенном кодексе Российской Федерации (ТК РФ).
На пороге принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и нового ТК РФ возникает необходимость глубокого и всестороннего исследования и уяснения содержания, правовой формы, свойств и классификационных возможностей данного института административного права; что предопределяет важность теоретического обоснования и внесения
1 См.: Дела таможенные // Российская газета. 2000. 18 ноября.
I
научно аргументированных предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства РФ о мерах административного принуждения, осуществляемых таможенными органами.
Степень разработанности проблемы. Литература, посвященная
\ таможенному праву советского периода, состоит из ряда работ по его истории и
трудов, изданных в 1970-х гг. и носящих, в основном, характер учебных пособий: Бернов Е.А., Галанжин Е.Ф., Марков Л.Н., Сандровский К.К., Храбсков В.Г. и других.
*' В постперестроечный период различные (в том числе административно-
К деликтные и административно-процессуальные) аспекты правового
регулирования деятельности российской таможни рассматривались Бахрахом Д.Н., Блиновым Н.М., Борисовым К.Г., Бушуевым И.А., Воробьевым Ю.А., Габричидзе Б.Н., Киваловым СВ., Козыкиным А.Ф., Козыриным А.Н., Максимцевым В.А., Михеевым Ю.В., Павленко О.М., Поповой И.Н., Посошковой М.И., Соколовой И.В., Соленой СВ., Чмелем Г.Н., Шнуром Л.В. и другими.
Однако авторы выполненных до настоящего времени трудов по
L: таможенной проблематике, в большинстве своем, не являются практиками в
сфере таможенного дела. Их научно-практические разработки посвящены
I* изучению, в основном, иного рода правовых проблем в таможенной области и не
j затрагивают (или касаются попутно) вопросов, освещаемых в настоящем
диссертационном исследовании . К примеру, попытка классифицировать данный
i вид административных правонарушений предпринималась профессором
Козыриным А.Н., но эта работа проводилась только примейительно к нарушениям таможенных правил и лишь с учетом родового объекта посягательства. Дифференциация административно-процессуальных мер,
1 См., например: Абдурахманов З.М. Таможенная политика России вчера и сегодня// Юрист. 1999. №1. С. 21 -23; Берлизов К.В., Осташенкова Л.Г. О применении таможенными органами мер, гарантирующих товарное и финансовое обеспечение штрафных санкций и их взимание// Ученые записки СПб им. В.Б. Бобкова филиала РТА. СПб., 1998. №3 (7). С. 176 - 184 и др.
применяемых при совершении административных проступков в таможенной ¦" сфере, вообще выпадала из спектра проблем исследования отечественных
правоведов.
j Гипотеза диссертационного исследования построена, опираясь на
1 следующие принципиальные положения.
I - Предметом регулирования административного права являются
управленческие отношения. Действующий Таможенный кодекс РФ наряду с отношениями в сфере государственного управления таможенным делом регламентирует также не свойственные позитивному административному праву административно-деликтные и административно-процессуальные (в юрисдикционном аспекте) правоотношения.
\ - Уровень административно-правовых и административно-процес-
! суальных норм ТК РФ не отвечает в достаточной степени требованиям,
предъявляемым к правовой форме: многие нормы конкурируют друг с другом по признакам состава правонарушения; носят бланкетный характер по способу f конструирования; имеют не всегда однозначно толкуемое содержание
j диспозиции; регламентируют полномочия субъектов административной
юрисдикции в большинстве случаев по принципу дискреционного правоприменения и др.
'< - ТК РФ 1993 г. предусматривает два вида административного взыскания
1 (взыскание стоимости товаров и транспортных средств - непосредственных
I объектов нарушения таможенных правил (НТП) и отзыв лицензии и
квалификационного аттестата), которые не входят в перечень видов административных взысканий, регламентированных в головном законе об административной ответственности - КоАПе РСФСР.
- На основе проведенного исследования предполагается обосновать Г
необходимость исключения из ТК РФ норм об административно-правовом
принуждении и включить их в единый свод законов об административной
6
ответственности - Кодекс об административных правонарушениях РФ, сгруппировав при этом с учетом наиболее существенных признаков.
Объектом диссертационного исследования выступают административные правоотношения в таможенной сфере.
Предметом исследования избраны недостаточно изученные в отраслевой административно-правовой науке правовая форма и содержание мер И, административного принуждения в сфере таможенного дела.
Цель работы заключается, во-первых, в изучении состояния нормативно-¦* правовой регламентации мер административного принуждения, применяемых
If-» таможенными органами, и, во-вторых, в обобщении выводов проведенного
исследования для выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию и систематизации законодательства о данном виде мер административного принуждения и практики его применения.
Цель и логика исследования предопределили решение следующих взаимосвязанных задач:
- проанализировать содержание правовой регламентации в законодательных и иных актах (в том числе, ведомственных в части толкования и
[ применения) норм об административном принуждении в таможенной сфере;
- изучить адекватность содержания действующих норм о мерах административного принуждения сложившейся практике их применения таможенными и судебными органами;
- вычленить и исследовать классификационные юридические признаки
i
¦i мер административного принуждения в таможенной сфере, научно достоверно
I: установить наиболее существенные дифференцирующие и интегрирующие
признаки и использовать их в процессе проводимой в рамках настоящей i диссертационной работы классификации данных мер;
I Г - раскрыть содержание, характер, основание, механизм реализации и
|'^ пределы применения мер административного принуждения и дать их понятие,
отсутствующее в действующем законодательстве;
- уяснить степень согласованности, а также проблемы "взаимодействия" административно-правовых норм, регламентированных в КоАПе РСФСР и ТК РФ, в случае их юридической неурегулированности в ТК РФ;
- изучить состояние законности при применении таможенными органами мер административного принуждения;
- разработать научно обоснованный подход к дальнейшему совершенствованию и систематизации норм отраслевого законодательства об административном принуждении, учитывающий потребности правоприменительной практики.
Методологическая основа исследования базируется на диалектических методах познания, позволяющих рассматривать административное принуждение в таможенной сфере как обусловленное социальной действительностью и потребностями правоохранительной деятельности таможенных органов. Важная роль в диссертации отводится использованию частно-научных методов исследования: сравнительно-правовому, формально-логическому, системно-структурному, конкретно-социологическому, методу правового моделирования и
I ДР-
Методы исследования позволили охватить значительный объем эмпирического материала посредством:
- наблюдений автора по исследуемым аспектам темы диссертации в процессе практической работы в правоохранительных подразделениях таможенных органов;
- ознакомления с различного рода статистическими материалами, отчетами j и учетами (административными, профилактическими, финансовыми и др.) и их
сопоставления применительно к проблематике диссертации;
- предопределения обоснованности выводов исследования выбором и Ш использованием соответствующего социометрического инструментария, в
ti It
I
частности, специально разработанной автором анкеты по интервьюированию1 должностных лиц таможенных органов, охватившей такие направления как: 1) достаточность в действующем законодательстве норм права, регламентирующих меры административного принуждения; 2) обоснованность существующих санкций за нарушения таможенных правил и необходимость изменения их количественных и качественных характеристик; 3) наличие на практике потребности в совершенствовании административно-принудительных мер и др.;
- опроса начальников отделов и инспекторского состава правоохранительного блока таможенных органов;
- анализа нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность таможенных и иных соответствующих юрисдикционных органов;
- изучения в таможенных органах, судах (арбитражных и общей юрисдикции), а также в органах транспортной прокуратуры архивных материалов дел о нарушениях таможенных правил;
- ознакомления с аналитическими обзорами, справками и обобщениями практики в таможенных и судебных органах различной компетенции;
- изучения представлений и протестов Генеральной прокуратуры РФ и региональных транспортных прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законности в таможенных органах России;
- анализа и обобщения результатов сбора и оценки собранного эмпирического материала в выводах, а статистических сведений - в количественной форме (таблице).
Теоретической базой диссертационного исследования послужили научные труды советских и российских авторов в области теоретических и методологических аспектов проблемы, в сфере таможенного дела, по проблемам административно-процессуального права, в науке уголовного права и процесса и др.
к
\ ' См.: Приложение № 1 и Приложение №2.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что это одно ^ из первых монографических комплексных исследований мер административного
! принуждения, применяемых таможенными органами. При этом автор
jr. предпринимает попытку не только вычленить в данной группе мер наиболее
" существенные правообразующие признаки, но и отобрать из числа последних
более всего пригодные для их классификации и практического применения.
Разграничение мер административного принуждения, применяемых таможенными органами, позволило глубже и всестороннее уяснить их феномен. Получение и использование новой для административного деликтологического знания информации о качественных характеристиках выше названных мер, в теоретическом плане, впервые также сделало возможным поставить и реализовать задачу научного обоснования места и роли данных мер в общем институте административного принуждения.
В практическом аспекте ценность проведенного исследования
i
; заключается в том, что предложенная диссертантом видовая классификация мер
административного принуждения представляет собой первую попытку формирования комплексного подхода к группированию в кодифицированной части отраслевого административного законодательства и соответствующих правовых норм.
Внесенные автором конкретные предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию и систематизации законодательства о мерах административного принуждения основаны на результатах данного исследования, учитывают потребности правоприменительной практики и ''У являются определенным вкладом в современный нормотворческий процесс по
разработке Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в разработку и реализацию положений "Целевой программы развития таможенной службы РФ на 2001-2003 годы". На защиту выносятся следующие положения и выводы:
10
1. По своим правообразующим признакам (основаниям, механизму, юридическим последствиям реализации и др.) меры административного принуждения, применяемые таможенными органами, есть неотъемлемая составная часть отраслевого института административного принуждения, в связи с чем их следует регламентировать в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).
2. Правовая регламентация и систематизация в КоАПе РФ мер административного принуждения, применяемых таможенными органами, должны осуществляться по единому комплексному критерию - степени общественной опасности и непосредственной цели применения.
3. Необходимо внести в КоАП РФ принципиальные положения об ответственности за НТП и за административные проступки, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов.
4. Необходимо в административно-деликтное право внести институт соучастия, предусмотренный до настоящего времени только в ТК РФ.
5. Необходимо сохранить в КоАП РФ специфические санкции, которые были установлены в ТК за нарушение таможенных правил, такие как отзыв
lJk* лицензии или квалификационного аттестата, конфискация товаров и
транспортных средств со специально изготовленными тайниками, взыскание ¦: стоимости товаров и транспортных средств, являющихся непосредственными
; объектами НТП и т.д.
6. Судебный порядок применения в качестве вида административного ; взыскания за нарушения таможенных правил конфискации товаров и
транспортных средств должен быть предусмотрен не решениями ;j Конституционного Суда РФ, а найти нормативно-правовое оформление в
j-I законодательном акте.
7. В случаях невозможности судебной конфискации имущества в рамках * административной ответственности, необходимо использовать имеющиеся
гражданско-правовые средства.
11
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования обусловлены:
- сбором и обработкой эмпирического материала за период с 1993 г. до первой половины 2000 г. (включительно);
- использованием сводных форм отчетности: 1) Формы N 11-ТМ "Сведения о таможенных правонарушениях (НТП) в торговом обороте"; 2) Формы N 12-ТМ "Сведения о таможенных правонарушениях в неторговом обороте"; 3) Формы N 11А-ТМ "Сведения об административных правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов РФ"; 4) "Ведомостей наложения и взыскания штрафных санкций в таможенном органе РФ";
- ознакомлением в таможенных органах с Реестром по делам о нарушении таможенных правил и Реестром по делам об административных правонарушениях, посягающих на нормальную деятельность таможенных органов РФ;
I! - результатами интервьюирования и опроса около 150 должностных лиц
(начальников отделов и инспекторов) правоохранительных подразделений в j ряде таможенных органов, в том числе: как в пограничных (Астраханская,
Санкт-Петербургская, Северо-Осетинская, Таганрогская), так и во внутренних (Адыгейская, Краснодарская, Марийская, Нижегородская, Самарская, Смоленская) таможнях;
- выборочным анализом материалов 93 дел о нарушении таможенных правил, проигранных таможенными органами в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, в разрезе 8 региональных таможенных управлений: Дальневосточного, Западного, Западно-Сибирского, Калининградского, Поволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Уральского;
- изучением диссертантом примерно 1000 дел о НТП, рассмотренных в 31 таможне: Автогрузовой, Астраханской, Багратионовской, Белгородской, Внуковской, Воронежской, Воскресенской, Выставочной, Домодедовской,
12
Екатеринбургской, Железнодорожной, Калининградской, Калужской, Липецкой, W Мамоновской, Минераловодской, Московской, Набережночелнинской,
Неманской, Нижнетагильской, Орловской, Пермской, Подольской, Почтово-
Багажной, Рязанской, Саратовской, Самарской, Северо-Осетинской, ? Смоленской, Сочинской, Средне-Волжской, Тюменской, Черняховской,
Энергетической и др.;
- учетом выводов, предложений и рекомендаций, изложенных в аналитических обобщениях и представлениях на имя Председателя ГТК РФ и Генеральной прокуратуры РФ, а также докладных записок региональных транспортных прокуроров за период 1994-1999 гг., а именно: Западного, Московского, Приволжского, Северо-Кавказского, Средневолжского, Уральского, Юго-Восточного и др.;
- ознакомлением с судебной практикой Федерального Арбитражного Суда [ Северо-Кавказского округа и арбитражных судов 10 субъектов РФ:
Астраханской области, Краснодарского края, Москвы и Московской области, Самарской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Республики Коми, Республики Марий-Эл, Чувашской Республики;
' - комплексным анализом различных аспектов законодательства как
России, так и стран ближнего зарубежья (Беларусь, Украина);
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в различных организационных формах и обеспечены посредством:
- внедрения диссертантом результатов исследования в учебный процесс при проведении учебно-практических занятий со студентами юридического факультета Владикавказского института управления;
- участия в обсуждении и разработке положений от Северо-Осетинской таможни по совершенствованию отдельных норм Проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях и нового ТК РФ, в частности: норм об
~ административной ответственности за нарушения таможенных правил;
13
- опубликования в течение 1998-2000 гг. ряда научных статей по различным аспектам темы диссертационного исследования.
Основные положения, выводы, рекомендации и предложения высказывались автором также на заседаниях "круглого стола" и методологических семинарах Российской таможенной академии ГТК РФ по актуальным проблемам современной таможенной политики России.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
1. Тедтоев Ч.В. О работе по взысканию доначисленных платежей. В сб. Таможенная деятельность и обеспечение экономической безопасности государства. Материалы научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, 1998.-0,2 п.л.
2. Тедтоев Ч.В. К вопросу о мерах административного принуждения, применяемых таможенными органами. Материалы II межвузовской ежегодной научной конференции. - Владикавказ, 2000 (авт. С. 53-57) - 0,2 п.л.
3. Тедтоев Ч.В. О соотношении административного и таможенного права. Труды МГЮА. М. - 2001. - 0,4 п.л.
14
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
1.1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРИНУЖДЕНИЯ
Осуществление правовой реформы1, развитие рыночных отношений, интеграция РФ в мировое сообщество повлекли за собой серьезное изменение статуса таможенных органов РФ. С принятием в 1993 г. Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) таможенные органы наряду с осуществлением экономической и организационной функций в сфере таможенного дела призваны решать также правоохранительные задачи. Признание таможенных органов РФ в качестве правоохранительных закреплено в ст. 8 ТК РФ и ст.1 Федерального закона РФ от 21.07.97г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»3. В целях обеспечения экономической безопасности РФ, усиления борьбы с преступностью и в соответствии с п.п. 2, 3 Указа Президента РФ от 07.10.93 г. № 15984 таможенные органы РФ признаны военизированными организациями5.
В связи с этим, исходя из предоставленной законом компетенции возрастает роль и значение административных и иных (оперативно-розыскных, уголовных) правовых мер борьбы с различного рода таможенными правонарушениями, в частности, с административными правонарушениями в сфере таможенного дела. Действующий ТК РФ предусматривает ответственность за два вида административных проступков в таможенной сфере: за нарушения таможенных правил (далее - НТП) и за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов РФ.
«Получив статус правоохранительного органа, за пять лет своего существования таможенная служба России уже расследовала свыше 100.000 дел о нарушениях таможенных правил, благодаря только правоохранительным мерам
- 1
'Указ Президента РФ «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации»//С3 РФ. 1995. N 28. Ст.2642.
2 ВВС РСФСР. 1993. N 31. Ст.1224.
3 ФЗ РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21.07.97 г. N 114-ФЗ // РГ. 1997 г. 31 июля.
4 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы"//САПП РФ. 1993. N 41. Ст.3919.
5 Указ Президента РФ от 22.12.93 г. N 2253 «Об отнесении таможенных органов РФ к государственным военизированным организациям»//САПП РФ. 1993. N 52. Ст.5056.
'if
t
15
государству возвращены сотни миллиардов рублей»1.
В статье 2 Таможенного кодекса РФ отмечено, что таможенная политика является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации. В качестве инструмента внутриполитического регулирования таможенная политика исполняет функцию стимулирования всестороннего развития отечественной экономики и должна всячески способствовать охране экономики от деструктивных сил и влияний. Поэтому именно как составная часть внутренней политики она является по своему характеру правоохранительной, то есть стоящей на страже государственных интересов, прав предприятий, хозяйственных объединений, предпринимателей, граждан2. Правоохранительная направленность таможенной политики, таким образом, является неотъемлемым ее свойством.
Таможенные органы обеспечивают соблюдение законодательства, контроль за исполнением которого на них возложен; принимают меры по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела и обеспечивают в пределах своей компетенции экономическую безопасность Российской Федерации (ст. 10 ТК РФ).
Специфика правоохранительной деятельности таможенных органов определяется тем, что они исполняют свои управленческие функции в системе государственных органов, то есть, во-первых, связаны с совокупностью правоохранительных отношений, возникающих при пересечении таможенной границы РФ, а во-вторых, их функции опосредованы внешнеэкономической деятельностью государства. Сочетание этих особенностей определяет характер направленности правоохранительной деятельности таможенных органов, которая выражается в таких конкретных формах, как осуществление дознания и оперативно-розыскная деятельность по делам о контрабанде и ряду других преступлений, ведение борьбы с нарушениями таможенных правил, реализация функций уголовно-процессуального (дознание) и административно-процессуального (производство и
1 Российская таможня - на пороге XXI века. По материалам выступления председателя ГТК РФ А.С. Круглова на пресс-конференции, посвященной пятилетию таможенной службы РФ/ЛГаможенные ведомости. 1996. №12. С.З. См. также Приложение № 1.
2 Габричидзе Б.Н. Вступительная статья // Таможенное законодательство. Сборник нормативных актов по состоянию на 1 апреля 1994 г. - М.: Изд-во БЕК, 1994. - С. XXIV.
16
рассмотрение дел о нарушении таможенных правил) характера, принятие различных административно-принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений. При реализации своих правоохранительных функций таможенные органы вправе использовать правовое принуждение, юридическую ответственность, меры защиты экономических интересов и т.д.
Административные методы прямого властного воздействия характеризуются подчинением воли управляемого воле управляющего, т.е. неравенством сторон в правовом отношении, поэтому в них наиболее ярко выражена властная природа государственно-управленческой деятельности.
Помимо положения субъектов, находящихся в состоянии власти и подчинения, административно-правовой метод задает возникновение специфических административных правоотношений на основе обязательных предписаний и особые юридические меры воздействия - административные санкции1. Наличие особого административного типа воздействия определяет характер государственной управленческой деятельности в ее узком административно-правовом аспекте, которая характеризуется взаимодействием общих методов убеждения и принуждения в их сложной взаимосвязи. Оба этих метода имеют свои особенности и цели. Убеждение выражается в организационной и воспитательной работе государственных органов, направленной на побуждение граждан к осознанному исполнению правовых норм и предписаний субъектов государственного управления, а принуждение рассматривается как метод воздействия, используемый в силу не результативности убеждения.
Государственное принуждение едино по своей сущности, что не исключает его определенной дифференциации. Разнородность видов общественных отношений, регулируемых правом, и посягательств на эти отношения обусловливает необходимость применения в целях их охраны различных видов государственного принуждения, отличающихся по своему содержанию, основаниям ia и порядку реализации, вследствие чего по отраслевому критерию различают
следующие виды государственного принуждения: принуждение по государст-
1 Ивакин В,И. Предмет науки административного права. - Оренбург, 1999.- С. 57.
17
венному, гражданскому, уголовному, уголовно-процессуальному, трудовому, административному праву1.
Административное принуждение, таким образом, является одним из видов государственного принуждения и состоит в наделении органов (должностных лиц) государственного управления полномочиями по применению специфических принудительных мер воздействия в соответствии с действующим законодательством.
Современная концепция административного принуждения, сложившаяся в правоведческой науке, представляет собой комплекс, состоящий из разрабатываемых на протяжении нескольких последних десятилетий общетеоретических понятий, соответствующего методологического аппарата и ряда сложившихся теоретических представлений, включающих как всесторонне разработанные основополагающие положения, касающиеся таких тем, как административное принуждение, административная ответственность, характеристики административного правонарушения, особенности и классификация административно-принудительных мер и т.д., так и периодически возникающие новые подходы и проблемы, несущие в себе более или менее плодотворное содержание и отражающие соответствующие жизненные реалии (например, понятия негативной и позитивной ответственности, проблема ответственности юридических лиц, введение новых групп административно-принудительных мер и др.).
Часть этих понятий переходит в разряд общепринятых, часть имеет лишь преходящее, но ценное в плане актуализации определенных теоретических аспектов и привлечения к ним интереса, значение.
Согласно общепринятому представлению, административное принуждение - это комплекс мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение и направленных на обеспечение общественной безопасности. Комплекс мер административного принуждения состоит в психологическом, материальном и физическом воздействии на сознание и поведение личности. i ¦ 1 Материальное воздействие влияет на поведение личности через принад-
1 Попов Л,Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. -Л., Изд-во «Наука», 1975. С.21.