Введение.
Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс реформирования различных сфер общественной жизни, в том числе и правовой, имеет своей целью формирование в Российской Федерации правового государства и гражданского общества. Достижение этого невозможно без развития соответствующего международным стандартам законодательства, регулирующего вопросы как позитивного, так и правоохранительного характера.
Очевидно, что данный процесс длителен и связан не только с изменением законодательства, но и с необходимостью формирования в обществе иных взглядов, в том числе и на вопросы применения к гражданам мер административной ответственности как разновидности административного принуждения. Степень качества этих изменений в общественной жизни оказывает прямое влияние на правосознание граждан, как наиболее привлекаемой категории субъектов административной ответственности, и непосредственно на качество правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции. При этом необходимо учитывать состояние правового менталитета российского общества, исторические традиции, взаимосвязь правовой реформы с политическими, экономическими и иными про-цессами реформирования. Ч Реформирование законодательства об административной ответствен-
i ности граждан должно проводиться, на наш взгляд, в несколько этапов:
- формирование законодательства об административной ответственности граждан на федеральном уровне;
- формирование законодательства об административных правонарушениях, совершаемых гражданами на уровне субъектов Российской Федерации.
Обязательным условием государственности является наличие механизма правового реагирования на нарушения прав и свобод граждан, а также на нарушения законодательно закреплённых норм и правил жизнедеятельности общества и государства. Это и является одной из основных задач законо-дательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Интересы личности, общества и государства не должны противоречить друг другу, а находиться в гармоничном сочетании. По мнению А.Ю. Якимова, задача государства состоит в формировании такого механизма реагирования на административные правонарушения, который гарантировал бы оператив-ное применение мер административного воздействия к виновным лицам и одновременно исключал любые проявления беззакония и произвола в отношении граждан, "среди мер административного воздействия, применяемых к нарушителям, особое место занимают меры административного наказания, поскольку именно в них выражена негативная государственная оценка совершенных деяний."1
Сильное правовое государство основывается на приоритете соблюдения прав и свобод личности - человека и гражданина, и обязанность государства - признавать, охранять и защищать их. Гарантии соблюдения прав и свобод личности - это важнейшее условие господства права в современном государстве.2
Совершенно справедливым является мнение о том, что "государство становится правовым лишь тогда, когда устанавливается принцип независи- мого от государства существования человеческой личности, которая имеет перед ним приоритет."3
По нашему мнению, укрепление государственности должно начинаться с совершенствования существующих и создания новых процедур, институ-
Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции// Государство и право. 1996. №8. С. 110-111.
2 Кистяковский Б.А. Философия и социология права. СПб.: РХГИ, 1998. С. 535.
3 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. М: Норма, 2001. С. 65-66.
тов и механизмов, и обязательного законодательного закрепления их. В числе прочего, они призваны обеспечить реальность провозглашенных в Конституции Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Конституционное законодательство, закрепляющее права и свободы, ещё не га-«
рантирует воплощения соответствующих норм в жизнь и выполнения обя-
i занностей со стороны других граждан, организаций, государственных и му-
ниципальных органов управления. "И прежде всего - придется существенно изменить саму систему работы государственных институтов". '
На наш взгляд, сущность гарантий административной ответственности граждан можно воспринимать как обеспечение (правовое, материально-
>l техническое, организационное и т.д.) деятельности органов административ-
ной юрисдикции по охране правопорядка и общественной безопасности, выполнения иных задач в соответствии с законодательством России об административных правонарушениях, задач отраслевого управления и борьбы с правонарушениями, путём осуществления принудительных мер и проведение в жизнь процедур и правил применения этих мер.
Исходя из того, что одной из главных задач законодательства об административных правонарушениях и деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, является защита прав и свобод граждан (в том числе и привлекаемых к административной ответственности), проблему гарантий * привлечения граждан к административной ответственности необходимо ис-
следовать в комплексе с обеспечением реализации компетенции органов го-
•j сударственного-управления при обязательном соблюдении, защите и охране
прав, свобод и законных интересов граждан, привлекаемых к административной ответственности.
Сложность поставленной проблемы заключается в том, что деятельность органов государственного управления регулируется нормами админи-
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. России надо быть сильной и конкурентоспособной// Российская газета. 2002. 19 апреля. С.4.
5
стративного права, а гарантии защиты прав граждан, привлекаемых к административной ответственности, от неправомерного принуждения со стороны органов государственной власти и должностных лиц, являются предметом конституционного, административного, гражданского, гражданско-процессуального, уголовного, уголовно-процессуального права и регламентированы соответствующим законодательством.
Выделение административно-правовых гарантий защиты прав граждан, привлекаемых к административной ответственности, в отдельный институт административного права необходимо, так как демократическое развитие нашего общества и государства предполагает уделение особого внимания к вопросу соблюдения прав и свобод граждан, приоритету в их охране и защите.
В связи с тем, что отношения между государством и личностью непрерывно развиваются, появляются новые аспекты, которые требуют научной оценки и правового анализа. Работа по обеспечению законности и правопорядка, охране прав и свобод, законных интересов граждан, не является ещё достаточно эффективной и не в полной мере отвечает целям формирования гражданского общества. Таким образом, реализация принципа социальной справедливости, как условие правомерного применения мер административной ответственности, привлекает особое внимание с точки зрения гарантий прав и свобод личности и интересов государства.
Исследование гарантий административной ответственности граждан становится особенно актуальным в связи с участившимися случаями нарушения принципа законности, а также ущемления прав и законных интересов субъектов правоотношений. Государство и общество поставлены перед проблемой совершенствования практики правомерного привлечения граждан к административной ответственности в условиях динамично изменяющегося правового пространства.
Сегодня процесс развития демократических основ государства и общества сфокусировался в единой задаче — установление правового баланса применения мер государственного принуждения при соблюдении прав и свобод граждан. В юридической науке проблема гарантий административной ответственности граждан не нашла должного отражения, что отрицательно влияет на состояние общественного правосознания. Повышение качества законодательства и уровня правосознания, в том числе в сфере административного права является, с одной стороны - условием, а с другой стороны — целью правовой реформы. Возникает практическая необходимость в особом понятийном и терминологическим аппарате, на который, как на "строительные леса", могли бы опереться политики, реформаторы, управленцы для регулирования новых общественных отношений. Подобная необходимость реальна, так как упрощение этого процесса может привести к отмиранию "тонких" различий и представлений, входящих в "строительные леса" новых правовых практик и в целом правовой культуры.1
Данная проблематика стала предметом обсуждения на конференции "Административное право - укрепление государства и динамика социально-экономического развития", состоявшейся 20 ноября 2001 года в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации при участии факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики, на которой были признаны актуальными решение ряда проблем, в том числе, "создание современных административных процедур и упорядочение способов реализации административно-материальных норм", что "позволит усилить гарантии прав граждан в их взаимоотношениях с публичной администрацией и повысить эффективность выполнения всех административных действий".2
См.: Хеффе О. Политика, право, справедливость (Основоположения критической философии права и государства). М: Гнозис, 1994.
2 Научная конференция по административному праву // Журнал российского права. 2002. №2. С. 166.
7
Вопросы административной ответственности в России в связи с вступлением в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обсуждались на Межвузовской научно-практической конференции специалистов административного права и практических работников, прошедшей на юридическом факультете Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского в апреле 2002 года.1
Состояние научной разработанности исследуемой темы. Проблемы правового регулирования, анализируемые в диссертации, рассматриваются на основе работ отечественных и зарубежных авторов, которые исследовали разнообразные стороны данного вопроса. Однако до настоящего времени в теории административного права комплексно не изучался вопрос о гарантиях административной ответственности граждан за совершенные административные правонарушения, что свидетельствует о научной и практической необходимости рассмотрения данной темы.
Вопросы теоретико-правового характера рассматриваются с учетом мнений таких ученых-правоведов, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Ата-манчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Венгеров, И.И. Вере-меенко, Б.Н. Габричидзе, И.А. Галаган, А.А. Кармолицкий, В.М. Кондауров, Н.М. Конин, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, А.В. Малько, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, В.И. Новоселов, И.В. Панова, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеники-на, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, Б.С. Эбзеев, А.Ю. Якимов и другие.
При исследовании гарантий привлечения граждан к административной ответственности были использованы труды зарубежных авторов: Г. Брэбана, Ж. Веделя, О. Хеффе.
1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проблемы административной ответственности в России: Сборник научных трудов. Н. Новгород: Изд-во ННГУ, 2002.
8
Работа с указанными научными исследованиями способствовали выработке и формулировке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в данной сфере. Исследование осуществлялось на основе совокупности методов познания (частных и общих), применяемых в право-вой науке.
4 Эмпирическую базу диссертационного исследования составила прак-
тика деятельности органов государственного и муниципального управления, судов, службы судебных приставов, органов внутренних дел по применению мер административного воздействия в отношении граждан.
V
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая дис-ь сертация относится к числу самостоятельных в российской административ-
но-правовой науке комплексных исследований гарантий административной ответственности граждан. На современном этапе развития административного права проводились исследования по вопросам применения мер административной ответственности, но в них не выделялась проблема гарантий, как независимая категория. Многие авторы выдвигают различные, с позиции отношения к структурным элементам, системы гарантий, используя при этом для их классификации различные основания, или специфические сферы применения.
Положения выносимые на защиту:
* 1. Гарантии административной ответственности граждан можно
v
рассматривать как самостоятельную правовую категорию, которая является
* основой формирования нового института в административном праве.
2. Предлагается двухаспектное рассмотрение гарантий: как защита лица привлекаемого к административной ответственности от неправомерного принуждения со стороны органов административной юрисдикции и должностных лиц, и как реализация целей административной ответственности, за-
\
крепленных в действующем законодательстве, в частности в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации.
3. Обосновано понятие системы гарантий административной ответственности граждан и анализ ее структурных компонентов;
4. Разработана новая типология применительно к общим гарантиям административной ответственности граждан;
5. Рассмотрен понятийный аппарат и категории, необходимые для отражения темы исследования и дающие актуальную трактовку проблемы гарантий привлечения граждан к административной ответственности;
6. Определены принципы и качественные характеристики условий установления и реализации гарантий с учетом различных оснований их классификации;
7. Самостоятельный подход к классификации гарантий применительно к проблеме привлечения граждан к административной ответственности;
8. В диссертационном исследовании делается вывод о том, что гарантии привлечения граждан к административной ответственности подразделяются на материально-административные и процессуально-административные;
9. Теоретическое и практическое обоснование, значение материально-административных и процессуально-административных гарантий привлече-
ния граждан к административной ответственности на основе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
^ Объектом диссертационного исследования являются правовые инсти-
туты, нормы административного права, содержащие гарантии привлечения граждан к административной ответственности, а также правовые отношения возникающие в процессе реализации административной ответственности граждан.
10
Предметом диссертационного исследования являются условия и обстоятельства, обуславливающие возникновение и реализацию норм административного права, предусматривающих административную ответственность.
Целю и задачами настоящего диссертационного исследования является анализ содержания общих и специальных гарантий административной ответственности граждан, на основе всестороннего изучения норм действующего законодательства, материалов практики и юридической литературы, что позволяет наметить пути совершенствования как законодательства, так и практического применения мер административной ответственности.
Исходя, из целей исследования определена необходимость решения следующих задач:
- анализ состояния теоретической разработанности проблемы;
- разработка понятийного аппарата правовых категорий, исследуемых в диссертационном исследовании;
сравнительный анализ теоретических и практических аспектов установления и реализации системы общих и специальных гарантий административной ответственности граждан;
- выработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства и практики применения мер административной ответственности граждан.
Методологическая база исследования (теоретические и методологические основы диссертационной работы). В процессе исследования автором были использованы общетеоретические и специальные научные методы познания, изложенные в научных работах по теории государства и права, административному, гражданскому, конституционному, уголовному, налоговому, таможенному праву и т.д. Наиболее полно использованы системный,
11
нормативно-логический, сравнительно-правовой методы, метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному.
Выдвигаемые в работе теоретические положения и выводы основываются на изучении политологической, философской литературы, научных публикациях по вопросам истории и теории управления. Проведен анализ действующих нормативно-правовых актов, в том числе и законодательства субъектов Российской Федерации. В ходе исследования автором особое внимание уделялось Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившему в действие с 1 июля 2002 года.
Использованы материалы научно-практических конференций, периодической печати, социологических исследований, статистических и информационно-аналитических данных.
Теоретическая и практическая значимость результатов данной научной работы определяется возможностью их использования в исследованиях по вопросам административной юстиции, административного судопроизводства, административной и судебной защиты граждан, а также в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов, пособий и проведения занятий по курсу "Административное право Российской Федерации". Целесообразным является разработка таких проблемных спецкурсов, как, например, "Правовое обеспечение деятельности правоохранительных органов", "Контроль и прокурорский надзор за деятельностью должностных лиц".
Практические предложения могут быть использованы при осуществлении правоприменительной деятельности органами, имеющими на то соответствующие полномочия, поскольку в данной работе дается анализ как позитивных, так и негативных аспектов практики.
12
N ч
Некоторые рекомендации целесообразно, на наш взгляд учесть при разработке законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертации выполнена и обсуждена на кафедре административного и муниципального права Поволжской академии государственной службы. Основные результаты исследования по отдельным вопросам, сформулированные в рекомендациях и предложениях, нашли свое отражение в научных публикациях и выступлениях на научно-практических конференциях, были использованы при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу "Административное право Российской Федерации", прочитанных в Поволжской академии государственной службы и ее филиалах в городах Балаково, Самара, Тамбов, Тольятти.
Структура работы обусловлена необходимостью всестороннего рассмотрения поставленных проблем и состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
13
ГЛАВА I. Понятие, виды и система гарантий административной ответственности граждан
• 1.1. Понятие гарантий привлечения граждан к
административной ответственности
«
Необходимость административной реформы в России сегодня не вызывает сомнения. "Ее результатом должно стать государство, адекватное на-» шему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государствен-
ный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим". 1
Принимая во внимание особую сложность дальнейшего развития административного права и реформирования административно-правового законодательства, изменения его структуры, потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития других отраслей публичного права, справедливо отмечает Ю.Н. Старилов. 2
Полемизировать о необходимости выделения гарантий административной ответственности граждан в законодательстве на данный момент преждевременно по причине их недостаточной разработанности и исследо-ч ванности. Специфика административно-правовых гарантий привлечения
граждан к административной ответственности, также пока не нашла должного теоретического освещения.
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной»// Российская газета. 2002. 19 апреля. С. 4-7.
2 Административное принуждение и административная ответственность: Сборник нормативных актов/ Сост. Ю.Н. Старилов. М: Из-во БЕК, 1998. Вступительная статья. С. XV.
14
Данная формулировка отсутствует и в законодательстве России, в частности, в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, вступившем в действие с 1 июля 2002 года.
Разработка данной проблематики имеет непосредственное отношение и к механизму реализации административно-правовых и иных гарантий, в настоящее время далёкого от совершенства, что обусловлено рядом причин, главные из которых заключаются в низкой правовой культуре граждан и отдельных должностных лиц, а также в недостатке внимания (в прошлом) со стороны законодателей и учёных-правоведов ввиду однобокого подхода го-сударственной власти к данному вопросу.
Безусловно, компетенция государственных органов четко определена и деятельность их регламентирована нормами, закрепляющими применение мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, права и свободы граждан также провозглашены, однако механизм их реализации зачастую вызывает нарекания и не соответствует принципу социальной справедливости.
Отдельные стороны проблемы гарантий прав и свобод граждан, в том числе привлекаемых к административной ответственности, являлись предметом исследования многих ученых-юристов, хотя они и не охватывали всей проблемы в целом. Исследования гарантий прав и свобод граждан осуществ- лялись в основном по следующим направлениям:
1. Изучение гарантий охраны прав и свобод личности в общей теории права. Это направление связано с одной из важнейших функций государства - обеспечением и охраной правопорядка, собственности, прав и свобод граждан. 1
1 См.: Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов: СВШ МВД РФ, 1996; Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1987. С. 192-193; Матузов Н.И. Правовая система и гласность. Вопросы теории государства и права. Саратов, 1991. С. 25. и т.д.
15
2. Изучение гарантий охраны и защиты прав и свобод личности различными отраслями права. Претворение идей социальной справедливости в жизнь - задача всех отраслей права, в том числе и административного. Отраслевые правовые нормы в большей степени решают эту задачу, хотя отличаются друг от друга по средствам и способам гарантий охраны и защиты прав и свобод граждан. Это объясняется также и тем, что каждая отрасль права имеет только ей присущий предмет правового регулирования и специфические методы. Ведущие отрасли права регулируют большой круг общественных отношений в области гарантий охраны прав и свобод граждан, к примеру, нормы теории государства права, касающиеся рассматриваемой проблемы, являются общими, исходными для всех отраслей, а нормы административного права их конкретизируют и детализируют. '
3. Изучение гарантий соблюдения, охраны, защиты и реализации прав и свобод личности в административном процессе, который может быть представлен в качестве урегулированной процессуальными нормами деятельности по разрешению органами государственного и местного самоуправления и их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления. 2
1 См.: Новоселов В.И. Теоретические проблемы развития административного положения граждан в СССР в современных условиях: Дис... д-ра юрид. наук. Саратов, 1979.; Туктаров Ю.Е. Понятие и особенности гражданско-правовых гарантий// Журнал российского права. 1999. № 10. С. 112-117; Туктаров Ю.Е. Виды гражданско-правовых гарантий//Журнал российского права. 2000. № 5/6. С. 37-47; Колобова СВ. Защита конституционных прав граждан Российской Федерации в сфере труда: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. и т.д.
2 См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.: Юр. лит-ра, 1968; Сорокин В.Д. Административно-процессуальные нормы. М: Юр. лит-ра, 1972. С. 25; Сорокин В.Д. Семь лекций по административному процессу // Административный процесс и административно-процессуальное право: Учебное пособие. Санкт-Петербург, 1998. С. 28-45; Советское административное право/ Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1985. С. 235; Стартов Ю.Н. Административная юстиция: Теория, история, перспективы. М.: Изд. НОРМА, 2001. С. 36-53; Боброва НА. Грантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984. С. 91. и т.д.
16
4. Изучение проблемы, связанной с соблюдением, охраной, защитой и реализацией прав и свобод личности как объекта гарантий в производстве по делам об административных правонарушениях.1
Чтобы дать определение понятию "административно-правовые гарантии привлечения граждан к административной ответственности", рассмотрим и проанализируем основные понятия, необходимые для исследования, в отдельных случаях с привлечением терминологии других научных дисциплин. На наш взгляд, неудачи в поисках оптимального определения обусловлены главным образом тем, что для его формулирования недостаточно того "понятийного" материала, которым располагает современная наука административного права. При разработке определения "... необходимо использовать метод обращения к понятийному аппарату других наук: уголовному праву, философии, социологии и пр." Данное мнение высказано К.С. Вельским, относительно определения характерных черт административной ответственности, но, на наш взгляд, вполне объективно подходит и к "гарантиям административной ответственности граждан". 2
При этом, если это не касается принципиальным образом цели нашего исследования, мы постараемся не полемизировать с теми или иными авторами, а будем придерживаться принятой большинством учёных формулировки, либо дадим определение, отражающее наш взгляд на суть исследуемой проблемы.
1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 2: Принуждение по административному праву. Екатеринбург, 1996.; Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву: Учебное пособие. Екатеринбург, 1999.; Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001; Стартов IO.H. Административная юстиция: Теория, история, перспективы. М.: Изд. НОРМА, 2001. С. 63-110. и т.д.
2 Вельский К.С. Об административной ответственности// Институты административного права России. М., 1999. С. 234-235.
17