Актуальность темы исследования. Вопрос правового регулирования в торговле - насущная проблема сегодняшнего дня. Не в последнюю очередь это является следствием отсутствия в данной сфере общей стратегии законодательного процесса. Многочисленные действующие нормативные акты в ряде случаев не только дублируют друг друга, но и противоречат один другому. При всей своей обширности правовая база не разграничивает предметов ведения в области торгового обслуживания между федеральным центром и субъектами Федерации. Следует также особо сказать о том, что рассредоточенность правовых норм, регулирующих торговлю, по нескольким законодательным актам неизбежна. Однако это должно опираться на разумное ограничение их количества, что в первую очередь позволит избежать правовых разночтений и противоречий.
Проведенный анализ правоприменительной практики в торговле позволяет сегодня однозначно утверждать, что сосредоточение правового регулирования торговли исключительно в рамках частного права нежелательно и практически невозможно. Безусловно, частное и публичное право - два необходимых компонента системы права. По данной проблематике имеется немало научных трудов, посвященных вопросам взаимодействия между ними. Если нет развитого публичного права, частное право не может быть действенны. Частное и публичное право есть «парные категории, которые работают во взаимодействии друг с
которые работают во взаимодействии друг с другом»1. Полностью разделяем мнение В.Ф. Яковлева, который справедливо подчеркивает: «Нужно, чтобы было обеспечено тесное взаимодействие публичного и частного права,», без этого частное право эффективно функционировать не может. Оно должно подкрепляться нормами публично-правового воздействия и защитой, исходящей от публичного права»11.
Не менее значимый вопрос общей проблемы государственного регулирования в торговле - это государственное регулирование безопасности и качества товаров. На потребительском рынке сложилась в целом достаточно сложная, с элементами дублирования система контроля, которая, даже при росте сё активности, не способствует коренным изменениям в вопросах обеспечения безопасности и качества реализуемых на рынке товаров"1. Рынок не становится от этого менее опасным или, по крайней мере, не наблюдается устойчивой тенденции снижения риска для потребителя .
Для того чтобы в общих чертах понять суть этого явления, необходимо просто сопоставить две модели хозяйственного развития - директивную и рыночную с позиций решения в их рамках вопроса качества и безопасности товаров. В первом случае, как известно, механизм предотвращения поступления к потребителю некачественных товаров предполагал осуществление государством конкрет-
1 См.; Раянов Ф.М. К вопросу о понятиях публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы конференции, Екатеринбург, 1999. С. 55.
' См.: Яковлев В.Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Там же С. 7.
3 См.: Концепция развития внутренней торговли товарами народного потребления Министерства торговли РФ // Торговая газета. 2000. 1 января.
ных организационных мер в виде ОТК на предприятиях, госприёмки, аттестации товаров по категориям качества, а также введения жесточайших нормативных требований к продукции, излагаемых в ГОСТах и ТУ. Отдельным элементом этой системы был государственный контроль, направленный на выявление некачественных товаров, попавших в сферу обращения. Сегодня, в рыночных условиях, нормативные требования к выпускаемой продукции существенно смягчились, так как разработка, утверждение, изменение и отмена технических условий теперь стали возможны без экспертизы и регистрации органами Госстандарта. Исчез идеологический прессинг государства. Остался лишь государственный контроль, направленный на выявление некачественных товаров, в большинстве своем уже находящихся в сфере реализации.
Таким образом, если раньше подобный контроль был лишь элементом общего механизма, то сегодня он стал по сути дела самим механизмом. Ситуация на внутреннем рынке страны свидетельствует о том, что пора не просто выявлять некачественные и опасные товары, а предотвращать их поступление на рынок. При этом вся система обеспечения безопасности и качества товаров и услуг должна опираться на апробированные мировой практикой принципы* организация контроля при постановке и выходе продукции с производства; организация контроля на дорыночной стадии, когда продукция уже произведена, но ещё не поступила в места реализации; организация контроля на стадии реализации товаров. На каждом из перечисленных отрезке
должен действовать свой собственный механизм предотвращения поступления к потребителю некачественных товаров.
Рассмотрим давно ставший классическим пример по судебному делу Донохью против Стивенсона (1932)1, который хорошо проиллюстрировал процесс формирования субъективных прав, а именно прав потребителей. Согласно решению английского суда, контроль изготовителя продукции должен быть организован таким образом, чтобы он был эффективен до тех пор, пока товар не дойдет до потребителя. Это основывалось на двух принципах права, сформулированных в деле Донохью против Стивенсона. Согласно первому суд признал, что на производителе лежит обязанность не допускать причинения вреда жизни, здоровью или собственности потребителей его продукции. Второй принцип гораздо шире и формулируется как «принцип соседства» {neighbour principle). Он создает общую обязанность избегать вреда, причинение которого можно предвидеть в процессе любой деловой активности.
Дальнейшее развитие внутренней торговли возможно и необходимо только на путях гармонизации отношений между предпринимателями и государственными органами, призванными регулировать эту сферу общественной жизни. Для чего необходимо откорректировать организационный, экономический и правовой механизмы развития внутренней торговли с учетом новых социальных обстоятельств.
В 2000 году коллегия Министерства торговли Российской Федерации2 приняла Концепцию развития внутренней
1 См.: Леви Э,Х. Введение в правовое шлпление. М.,1995. С. 34. ? С 2001 г. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации // См.: СЭ РФ. 2001. № 1, Ст. 125.
торговли. В ней были определены цели, принципы, направления и механизмы устойчивого развития всей системы в условиях углубления рыночных реформ. Создатели концепция исходили из того, что в условиях свободной экономики вмешательство государства в развитие процессов на потребительском рынке допустимо лишь для устранения возникающих отрицательных последствий или поддержки позитивных тенденций. Причем, только средствами экономического, нормативно-правового регулирования и информационного обеспечения.
Правительство Российской Федерации, как правило, координирует работу как федеральных, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по стабилизации потребительского рынка, обеспечению качества и безопасности товаров1. С целью выработки согласованных действий, связанных с обеспечением населения продовольственными, другими социально значимыми товарами и лекарственными средствами, 10 марта 1999 года создана Комиссия Правительства Российской Федерации по стабилизации потребительского рынка.2
На уровне субъектов Российской Федерации проводятся мероприятия, направленные на защиту прав потребителей от действий недобросовестных продавцов, изготовителей, исполнителей, что способствует снижению социальной напряженности в обществе.
Так, на территории Самарской области действует областная целевая Программа по защите прав потребителей
См., капр,; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 1998 г, «О мерах по стабилизации потребительского рынка Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998, № 42. Ст. 5162. 2 См.: СЗ РФ. 1999, » 11. Ст. 1306; * 41. Ст. 4915.
на 2000-2003 годы1; в Краснодарском крае - Программа «Качество-2001»2. Основные направления развития торговли Хабаровского края до 2003 года определены постановлением главы администрации Хабаровского края3 и т.д.
На наш взгляд, наиболее удачный вариант выбран в Самарской области. Программа, принятая на уровне законодательных органов власти, позволяет координировать действия организаций, занимающихся защитой прав потребителей на территории области.
В тоже время во всех названных документах просматривается единый подход в решении поставленных задач на определенный период.
В этой связи, несомненно, ощущается потребность в научном исследовании вопросов касающихся административного законодательства в сфере торговли, в выработке теоретических предложений по совершенствованию данного публично-правового института.
Объект исследования - общественные отношения в сфере торговли.
Предмет исследования составляют организационно-правовые проблемы развития законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного анализа законодательства об административной ответственности в сфере тор-
1 Утверждена решением Самарской Губернской Думы № 314 от 25 января 2000 г, // См.: Вестник Самарской области. 2000. В» 1.
- Утверждена постановлением главы администрации Краснодарского края № 418 от 25 мая 2001 г. // См.: Сборник нормативных актов Краснодарского края. 2000. 9 5.
3 См. ; Постановление * 378 от 10 ноября 2000 года // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. 2000, » 11.
говли и практики его применения выявить основные проблемы и противоречия правового регулирования и выдвинуть практические предложения по совершенствованию пра-вовых норм, регулирующих исследуемые отношения.
В соответствии с указанной целью в процессе исследования были поставлены следующие задачи:
1) исследовать содержание административного законодательства в сфере торговли в историческом его развитии, определить степень соответствия нормативно-правовой базы общеправовым принципам установления юридической ответственности;
2) охарактеризовать нормотворческую деятельность в области торговли на уровне Российской Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления;
3) выявить организационно-правовые проблемы функционирования субъектов административной юрисдикции в сфере торговли;
4) проанализировать состояние правовой регламентации, организации и деятельности административных комиссий, государственных инспекций, судов общей юрисдикции, определить тенденции их развития и проблемы реализации;
5) разработать научно-обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в сфере торговли, учитывающие современные тенденции отечественного законодательного процесса и потребности правоприменительной деятельности органов юрисдикции.
Степень научной разработанности. Теоретическую основу исследования составили разработки ведущих учёных-
10
юристов, таких, как С.С. Алексеев, А.П. Алёхин, В.М. Безденежных, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Ю.А. Веденеев, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, Е.В. Додин, А. И. Елист-ратов, М. И. Еропкин, А. В. Иванченко, В. В. Игнатенко, В.Р. Кисин, С.Д. Князев, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А. П. Лончаков, А.Е.Лунев, В.М. Манохин, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, А.В. Серегин, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Г.Ф. Шершеневич, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и некоторых других учёных.
Методологическую базу исследования составляют общепринятый диалектико-материалистический метод познания, позволяющий рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом, а также общенаучные методы - эмпирический, ретроспективный и т.д.
Использовались специальные методы - системный, ис-торико-правовой, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический.
Основные источники получения информации - это нормативно-правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран, а также субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Дальневосточного федерального округа, Краснодарского края, Самарской области; материалы административных дел, статистические данные органов административной юрисдикции в сфере торговли за период с 1998 года по 2001 год; правовая, научная, учебная литература, материалы научно-практических конференций, совещаний, справочные материалы.
11
Научная новизна определяется совокупностью постав- ленных исследованием задач и в обобщенном виде заключается в том, что диссертантом предпринята попытка комплексного изучения неосвещенных в современной юридической литературе проблем, касающихся вопросов административной ответственности за нарушение законодательства в сфере торговли.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимы© на защиту:
1) исследование сущности и особенностей формирования административного законодательства в сфере торговли;
2) нормативно-правовая база административной ответственности в сфере торговли не соответствует общим принципам установления юридической ответственности, в частности, справедливости, определенности правовых норм, разграничения предметов ведения между Российской Федерации и её субъектами в области административно-деликтного законодательства;
3) выявленные диссертантом проблемы в организационно-правовом регулировании деятельности субъектов адми- нистративной юрисдикции в сфере торговли;
4) обоснованность сокращения количества субъектов административной юрисдикции и необходимость последовательного развития норм, регулирующих порядок создания органов административной юстиции;
5) выводы и предложения по совершенствованию правовой базы в области административного законодательства о торговле.
12
Теоретическая и практическая значимость исследования характеризуется содержанием и сутью предложений по совершенствованию института административной ответственности за нарушение законодательства в сфере торговли.
Результаты исследования могут быть внедрены в учебный процесс по курсам «административное право», «административно-служебная деятельность органов внутренних дел», «конституционное право», а также в практической деятельности органов внутренних • дел, судов общей юрисдикции, прокуратуры.
Апробация результатов исследования. Теоретические выводы и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института МВД России.
Основные положения диссертации изложены в пяти научных публикациях автора. Наиболее важные теоретические и практические итоги диссертационного исследования докладывались на межрегиональных, региональных научно-практических конференциях, проходивших в Хабаровске.
Результаты исследования используются в учебном процессе Дальневосточного юридического института МВД России при подготовке и проведении учебных занятий по дисциплинам: «Административное право», «Административно-служебная деятельность органов внутренних дел», «Конституционное право».
13
Рекомендации, предложенные диссертантом, апробированы в практической деятельности органов государственной власти Дальневосточного федерального округа, Краснодарского края, Самарской области.
Ся?руктура и об»ьем диссертации определены задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения и библиографии.
14
Глава 1. Характеристика и особенности
формирования административного законодательства в сфере торговли
1.1. Характеристика административного законодательства Ш и историческом развитии
Развитие торговли началось с древнейших времен, когда общество создало цивилизацию, когда началась, наконец, человеческая жизнь.
Историю древнего мира изучают по многочисленным письменным источникам. Особую группу документов составляют записи законов и указов Правителей. В истории привлекают внимание события - именно в них проявились действия людей. Следует заметить, что законы всех времен и народов - прекрасный материал для изучения той или иной общественной формации. Тем не менее, сопоставление одного закона с другим и с иными историческими источниками, да и сам анализ того или иного закона позволяет с высокой степенью достоверности восстановить истинную картину общества.1 Следовательно, законы получают свое историческое развитие, а некоторые из них обусловлены исторической необходимостью. Через их призму можно изучать общественный строй, формы и методы государственного правления, отдельные отрасли права и т.д. Так, ди-
См,: Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период. М., 1990, С. б.
15
пломатические и административные документы были созданы ещё монархом Хаммурапи, в период его правления с 17 92 по 17 50 год до н.э. Как известно законы Хаммурапи расписывались на больших стелах, которые устанавливались в различных районах государства. «Таковы справедливые законы, которые рассудительный царь Хаммурапи дал своему народу, дабы приучить его строгой дисциплине и хорошему поведению», - гласит надпись на стеле. Таким образом, каждый мог узнать, какое наказание грозит ему в случае совершения противоправных действий.
Административное законодательство в сфере торговли, принятое на различных этапах Российского государства, представлено в виде запретов, дозволений, указаний и т.д. Так, в период царствования Великого Князя Петра Алексеевича действовал Указ от 13 октября 1698 г. «О не торговле в Москве на Красной площади никакими товарами и съестными припасами»1. На основании Указа Императрицы Анны Иоановны от 8 января 1733 г. под угрозой наказания запрещалось торговать в рядах, в лавках и на торгах всякими ядовитыми веществами2. В порядке эксперимента в течение трех лет действовало утвержденное Императором Николаем 1 Положение Государственного Совета от 2 9 октября 1851 года «О взысканиях и наказаниях за нарушения правил о Кяхтинской торговле»3. Установленные правила распространялись на территорию Забайкальского края и касались только торговли с китайцами. Мера наказания обычно определялась в виде денежного взыскания, а
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. 1698. Т. 3. Ст, 1649, * См.; Там же. 1733. Т, 9, Ст. 6304. 3 См.: Там же. 1851. Т. 26. Ст. 25689
16
иногда учетом характера совершенных деяний следовала конфискация, либо лишение право торговли, либо ссылка или высылка. Следует подчеркнуть, что в XVII веке нормативные акты в сфере торговли принимались для разрешения конкретной ситуации, с установлением мер взыскания, а их действие ограничивалось определенной территорией.
Законодательство XVIII века в сфере торговли было представлено Торговым Уставом1. В исполнении его требований Министерством финансов 22 мая 1863 года была утверждена инструкция «О порядке наблюдения за правильностью производства торговли и промыслов»2. Этим актом впервые определен круг лиц, осуществляющих надзор за торговлей; установлен порядок выявления фактов незаконной или неправильной торговли; сроки и порядок обжалования решений.
Согласно данной Инструкции наблюдение за точным исполнением правил, установленных для производства торговли и промыслов, был возложен на Думу, Волостное Правление и заменяющие их учреждения. При этом чиновники объединялись в особую торговую депутацию из пяти и семи человек, которые избирались местными торгующими сословиями на три года. Кроме постоянного надзора эти органы обязаны были раз в год в неопределенные сроки проводить генеральную, т.е. общую проверку всех торговых и промышленных заведений. По выявленным нарушениям составлялся особый акт установленного образца. Затем он немедленно передавался в Казенную Палату, которая принимала решения на основании Уложения о наказаниях уго-
J См.: Торговый Устав, изд. 1857. Носенко Д.А. - ПО., 1884, С. 3.
1 См.: Полное собрание законов Российской империи. 1863, Т. 28. Ст. 40050
17
ловных и исправительных1. Виновные лица подвергались наказанию и за малозначительные проступки.
Нельзя не отметить Указ Императора Александра II от 9 февраля 1865 года «Об утверждении Положения о пошлинах за право торговли и других промыслов»2. Именно в этом документе впервые был установлен перечень взысканий за нарушения правил о торговле и промыслах, а также определен порядок производства по делам о взысканиях. Кстати, согласно статьи 125 названного Указа, порядок производства по делам данной категории стал называться административным. В подтверждение этого в статьях со 12 6 по 14 0 указаны порядок возбуждения дел о нарушениях правил торговли и промыслов; обязанность лиц, производящих проверку, в случаях установления нарушений правил составлять особый акт или протокол; порядок составления протокола, его содержание; порядок рассмотрения протоколов в Казённой Палате; обжалование постановлений Казённой Палаты. При этом необходимо отметить, что постановление, принятое ею, по всем делам, где взыскание за нарушение не превышало 30 рублей, признавалось окончательным и обжалованию не подлежало.
Таким образом, в этом нормативном акте, соединены материальные и процессуальные нормы.
Механизм действия вышеназванных актов на практике отчетливо проявился в деле о наложении взыскания на крестьянина Шахова за неправильное производство торговли3. Так, 15 октября 1872 года в порядке обжалования
См.: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. - Пб., 1845. * См.: Полное собрание законов Российской империи, 1865. Т. 4. Ст. 4177Э См.: Полное собрание законов Российской империи. 1872. Т. 42. Ст. 51405.