ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность исследования.
Актуальность теоретико-правового исследования административных процедур в сфере взаимоотношений органов исполнительной власти с гражданами и их организациями обусловлена необходимостью: 1) проведения научно-теоретического исследования позитивной
правоприменительной деятельности органов исполнительной власти; 2) выработки генеральной процедуры общения граждан и организаций с органами исполнительной власти; 3) создания административно-процессуального законодательства и определения в нем места норм, регулирующих отношения органов исполнительной власти и граждан, не связанные с применением мер принуждения или с разрешением споров.
Степень научной разработанности темы.
Состояние административно-процессуального законодательства во многом связано с существенными пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В научной литературе не уделялось должного внимания процедурам позитивной правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, хотя их деятельность связана с обеспечением основных гарантий реализации прав и законных интересов граждан и их организаций.
Проблема административных процедур более или менее подробно затронута в исследованиях П. И. Кононова, И. В. Пановой, В. Д. Сорокина1, однако административные процедуры рассматриваются наряду с другими видами административного процесса. Некоторые виды административных процедур фрагментарно рассматривались в отдельных работах (В. А.
1 Кононов П. И. Административный процесс в России. Проблемы теории и законодательного регулирования. Монография. Киров, 2001; Панова И. В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. Саратов, 2001; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Спб., 2002.
О
Юсупов, Б. М. Лазарев, Ю. М. Козлов, Д. Н. Бахрах, Ю. А. Тихомиров). В фундаментальных исследованиях ученых-административистов
анализировались только адинистративно-юрисдикционные и
административно-юстиционные процедуры. Вместе с тем действующее законодательство содержит достаточно нормативного материала, позволяющего на основе его критического анализа определить общую характеристику административных процедур, их виды и стадии реализации.
Объект и предмет исследования.
Объектом данного исследования являются урегулированные правом взаимоотношения органов исполнительной власти с не подчиненными им гражданами и организациями в Российской Федерации, а также теоретические аспекты места административных процедур в системе административного процесса.
Предметом исследования является научный анализ проблем теории и практики, связанных с административными процедурами, который включает в себя рассмотрение понятия, видов, структуры и юридической формы реализации административных процедур, а также роли административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций.
Цель исследования.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ законодательного регулирования административных процедур в России. Проблема упорядочения административных процедур в сфере деятельности органов исполнительной власти в их взаимоотношениях с гражданами и организациями неразрывно связана с решением актуальных проблем совершенствования государственного аппарата, борьбы с бюрократизмом, повышения ответственности государственных служащих за реализацию возложенных на них задач и функций.
4
4
В органы государственной власти и прежде всего в органы исполнительной власти ежегодно обращаются многие тысячи граждан с целью реализации предоставленных им Конституцией РФ и законодательством РФ прав, удовлетворения их законных интересов. Нередко граждане, равно как и их организации вместо оперативного разрешения поставленных ими вопросов, удовлетворения их законных просьб получают бюрократические отписки либо их обращения вообще игнорируются.
Отсутствие законодательно урегулированных, четко определенных процедур взаимоотношений органов публичной власти с гражданами является не главной, но все же очень важной причиной такого положения. Именно это обстоятельство послужило стимулом к исследованию как самих реально существующих административных процедур, так и вопросов их законодательного регулирования.
Задачи исследования.
Для достижения цели исследования в диссертации ставились следующие задачи:
- определить место административного процесса в системе юридического процесса;
- сформулировать понятие административных процедур и определить их соотношение с административным процессом;
- проанализировать роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций;
- выявить основные формы реализации административных процедур;
- рассмотреть на основе действующего законодательства виды административных процедур, их особенности и структуру;
- провести сравнительный анализ зарубежного законодательства об административных процедурах для определения возможных путей
5
5
законодательного регулирования рассматриваемого вопроса в России;
- сформулировать концепцию федерального административно-процессуального законодательного акта России;
- предложить структуру проекта федерального закона «Об административных процедурах».
В качестве теоретической основы исследования использованы фундаментальные положения науки административного права и теории государства и права. Содержание и результаты диссертационного исследования базируются на трудах отечественных ученых, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административного процесса в целом и административных процедур, в частности: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, А. А. Демина, Е. В. Додина, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лория, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Г. И. Петрова, Б. Ф. Россинского, Н. Г. Салищевой, Ю. Н. Старилова, В. Д. Сорокина, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Д. М. Чечета, А. Ю. Якимова и других ученых.
Общетеоретической основой исследования послужили работы: С. С. Алексеева, Н. В. Витрука, В. М. Горшенева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Ю. И. Мельникова, В. Н. Протасова, М. С. Шакарян, Л. С. Явича и других ученых.
Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним специальные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, структурно-системный, статистический и другие методы.
6
6
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одной из первых научных работ, в которой представлено комплексное исследование понятия и сущности административных процедур, а также определено место административных процедур в системе административного процесса и дана их классификация.
Автором сформулированы предложения по законодательному регулированию административных процедур: представлена концепция федерального административно-процессуального законодательного акта и структура проекта федерального закона «Об административных процедурах».
На защиту выносятся следующие положения:
1. Юридический процесс - это урегулированная процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженная в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий, составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру.
2. Административный процесс представляет собой установленную законодательством внешнюю правоприменительную деятельность государственных органов в сфере управления.
3. Административные процедуры как составная часть административного процесса, который в свою очередь является составной частью юридического процесса, - это урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию предоставленных им полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями в целях
7
осуществления прав и законных интересов этих лиц и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения.
4. Исследование роли административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показывает, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса.
5. Индивидуальные акты управления как юридическая форма реализации административных процедур затрагивают права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему органов государственного управления, т.е. они не касаются внутриорганизационных отношений, а лишь оформляют внешние связи этих органов с не подчиненными им гражданами и их организациями.
6. Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры.
7. В теоретическом плане порядок подачи жалобы в административном
процессе относится к институту административной юрисдикции. Однако мы считаем целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур. Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного исследования вопросов обжалования административных процедур.
8. Реализация административных процедур состоит из следующих стадий: 1) возбуждение административного дела и предварительное
8
рассмотрение материалов; 2) рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта; 3) обжалование решения по делу (факультативная стадия); 4) исполнение принятого по делу решения.
9. Административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, целесообразно подразделить на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями 3) разрешительные, 4) регистрационные, 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные.
10. В качестве объекта регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» предполагаются две группы общественных отношений, возникающих между: а) органом исполнительной власти и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав; б) органом исполнительной власти и гражданином либо организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена в секторе административного права Института государства и права Российской Академии Наук, где автор выступал с докладами на «круглых столах», конференциях и принимал участие в обсуждении проектов законодательных актов по теме работы. Основные положения диссертации нашли отражение в публикациях автора. Материал диссертации использован при подготовке учебника по
9
9
административному праву и учебного пособия по курсу «Административный процесс».
Структура работы.
Текст диссертационного исследования состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, отмечается ее недостаточная научная разработанность, формулируются объект, предмет, цель и задачи исследования, его теоретическая и методологическая основа, а также указываются основные положения, выносимые на защиту. Отмечается, что решение проблем законодательного регулирования административных процедур тесно связано с общими направлениями административной реформы, которая предполагает существенное улучшение работы государственного аппарата в России.
Первая глава диссертации «Административный процесс и административные процедуры» состоит их двух параграфов.
В первом параграфе «Место административного процесса в системе юридического процесса» проводится анализ научных исследований в области теории права о соотношении материального и процессуального и понятии «юридический процесс». В целях настоящего исследования юридический процесс рассматривается как урегулированная процессуальными нормами права совокупность юридически значимых действий субъектов права по нормативно-правовому регулированию общественных отношений и по применению материально-правовых норм, выраженная в форме правотворчества или правоприменения. Одно или несколько юридически значимых действий,
10
составляющих содержание того или иного вида юридического процесса, следует рассматривать как юридическую процедуру.
На основе утверждения, что юридический процесс может протекать либо в форме правотворчества, либо в форме правоприменения, внешняя правоохранительная и оперативно-исполнительная деятельность государственных органов в сфере управления обобщается понятием административного процесса.
Во втором параграфе «Административные процедуры -самостоятельный вид административного процесса» анализируются в историческом плане научные исследования в области административного процесса в теории административного права советского периода, а также рассматриваются две основные концепции административного процесса в современной отечественной науке административного права.
По мнению диссертанта, юрисдикционная теория административного процесса не отражает всей полноты такого правового явления, как административный процесс. Вместе с тем обосновывается нецелесообразность включения в понятие «административный процесс» нормотворческой и внутриорганизационной деятельности органов исполнительной власти. Поэтому предлагается рассматривать административный процесс в качестве его трех составляющих: административной юрисдикции, административной юстиции и административных процедур.
Несмотря на то, что все три составляющие административного процесса являются совокупностью процедур, производств, при осуществлении административной юрисдикции и юстиции эти процедуры имеют специфический характер в силу того, что они применяются в ситуациях, когда речь идет об административном принуждении либо о разрешении спора между органом исполнительной власти и не подчиненным ему субъектом.
11
Поэтому оправданно определять все указанные процедуры в широком понимании этого термина как административно-организационные, административно-юрисдикционные и административно-юстиционные, причем под административными процедурами диссертант понимает именно «внешние» административно-организационные процедуры в силу указанного выше их отличия от других процедур, составляющих административный процесс.
В указанном параграфе отмечается, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему организационных связей, которые влияют на управление. Поэтому органы местного самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права, правомочных в рамках, установленных законодательством, участвовать в административных процедурах в отношении не подчиненных им граждан и организаций, находящихся (проживающих, осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории соответствующего органа самоуправления.
Вторая глава диссертации «Административные процедуры как способ реализации административно-правового статуса граждан и их организаций» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Роль административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и их организаций во взаимоотношениях с органами исполнительной власти» административно-правовой статус гражданина или организации рассматривается как совокупность прав и их гарантий, а также обязанностей и предусмотренной за их неисполнение ответственности в сфере государственного управления.
Реализация административно-правового статуса граждан во взаимоотношениях с органами исполнительной власти с помощью
12
административных процедур подробно анализируется применительно к административно-политической, социально-культурной и экономической сферам.
В административно-политической сфере рассмотрена реализация гражданами своего административно-правового статуса с помощью административных процедур связанных с: получением информации; участием в управлении; реализацией права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации шествия и пикетирование; свободой передвижения и выбора места жительства; выездом за пределы РФ и возвращением на ее территорию; прекращением гражданства; получением удостоверения личности на территории РФ; воинской обязанностью.
В экономической сфере рассмотрена реализация гражданами своего административно-правового статуса с помощью административных процедур, связанных с: осуществлением трудовой, предпринимательской деятельности; уплатой налогов и сборов; реализацией права частной собственности.
В сфере социальной защиты рассмотрена реализация гражданами своего административно-правового статуса с помощью административных процедур, связанных со специальными административно-правовыми статусами вынужденного переселенца, безработного, инвалида, лица пожилого возраста, пенсионера, ветерана, несовершеннолетнего.
Проанализирована роль административных процедур в реализации административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Административно-правовой статус организаций определяется прежде всего их организационно-правовыми формами, объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, целями их деятельности, обязанностями, а также взаимоотношениями с органами исполнительной власти.
В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с организациями всех видов собственности характерно то, что законодательством РФ установлены:
- государственная регистрация организаций как юридических лиц, а также аккредитация соответствующих учреждений;
13
- получение организациями разрешений (лицензий) на определенные виды деятельности;
- уплата налогов и иных обязательных платежей;
- обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности и представление государственным органам соответствующей информации;
- запрет на не предусмотренное законом вмешательство государства и его органов в деятельность негосударственных организаций;
- обязанность соблюдать законодательство РФ, требования нормативных правовых актов в различных сферах жизни общества в целях обеспечения безопасности личности, общества, государства.
Органы исполнительной власти обязаны принимать все возможные меры к обеспечению прав и законных интересов организаций и выполнению ими своих обязанностей. Вместе с тем государственные органы осуществляют контроль за соблюдением организациями соответствующего законодательства и вправе применять к его нарушителям меры воздействия, в том числе за экологические правонарушения, нарушения в области строительства, правил рекламы и др.
Исследование значения административных процедур в реализации административно-правового статуса граждан и организаций показало, что законодательно закрепленные административные процедуры являются одним из основных видов гарантий реализации указанного статуса.
Во втором параграфе «Юридические формы реализации административных процедур» рассматриваются индивидуальные (административные) акты как юридическая форма реализации административных процедур, которые являются письменными документами органа исполнительной власти, актами персонального характера, рассчитанными на однократное либо иное ограниченное применение и устанавливающими, изменяющими или отменяющими правовые отношения, возникающие в сфере реализации прав и обязанностей не подчиненных ему конкретных граждан или организаций.
14
Особенностью юридической формы реализации административных процедур является ее двойственный характер: с одной стороны, индивидуальные акты управления юридически оформляют завершение реализации административных процедур, возникших вследствие обращений граждан и организаций; с другой стороны, органы исполнительной власти с помощью индивидуальных правовых актов инициируют административные процедуры (например, связанные с исполнением гражданами обязанностей или с контрольно-надзорными функциями).
В указанном параграфе рассмотрены виды обращений граждан и организаций в органы исполнительной власти. При этом подчеркивается, что порядок подачи жалобы в административном процессе относится к институту административной юрисдикции. Подача жалобы предполагает возникновение спора и возможное применение мер принуждения. Однако диссертант считает целесообразным включение порядка подачи жалобы в законодательство об административных процедурах, т. к. жалоба является основным средством защиты прав граждан и организаций при реализации административных процедур. Именно это обстоятельство обусловливает рассмотрение в рамках данного исследования вопросов обжалования решений как результата административных процедур.
В третьем параграфе «Стадии осуществления административных процедур» на основе анализа действующего законодательства, регулирующего административные процедуры, рассматриваются следующие стадии административных процедур:
1. Возбуждение административного дела и предварительное рассмотрение материалов;
2. Рассмотрение дела по существу компетентным органом (должностным лицом) и принятие по этому делу индивидуального правового акта;
3. Обжалование решения по делу (факультативная стадия);
4. Исполнение принятого по делу решения.
15
В четвертом параграфе «Специальные административные процедуры» административные процедуры, осуществляемые органами исполнительной власти во взаимоотношениях с гражданами и их организациями, подразделяются на шесть видов: 1) правопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения обязанностей гражданами и их организациями 3) разрешительные, 4) регистрационные, 5) контрольно-надзорные и 6) государственно-поощрительные.
Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям определенных прав и специальных правовых статусов в сфере государственного управления, выражается в правопредоставительных административных процедурах.
Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти. Наряду с конституционными обязанностями платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу, окружающую среду, бережно относится к природным богатствам, защищать Отечество существует большой перечень обязанностей граждан и организаций в сфере государственного управления, сопряженных с административными процедурами, включающий в себя в том числе обязанности по предоставлению органам исполнительной власти определенной информации, предусмотренной законодательством, и обязанности, связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических, экологических, природопользовательских, архитектурно-строительных, противопожарных, эксплутационных требований и т.д.
Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о предоставлении гражданам и организациям разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение определенных действий в сфере государственного управления, выражается в
16
разрешительных административных процедурах. Причем разрешительные процедуры являются составной частью правопредоставительных административных процедур. Однако в силу их специфики возможно выделение этих процедур в качестве самостоятельного вида.
В рамках рассмотрения разрешительных административных процедур анализируются два специальных вида данных процедур: экзаменационно-конкурсные и экспертно-удостоверительные административные процедуры.
Регистрационные административные процедуры включают в себя деятельность органов исполнительной власти, урегулированную административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы об официальном признании законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов. К регистрационным административным процедурам следует относить и учетные административные процедуры, которые по своему содержанию совпадают с регистрационными административными процедурами и связаны с учетом отдельных категорий граждан (налогоплательщиков, военнообязанных и т.п.), обращений граждан, информационных данных, документов, отдельных видов товаров и продуктов и т.д.
Под контрольно-надзорными административными процедурами понимается деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой в отношении не подчиненных граждан и организаций осуществляется проверка с целью предупреждения, выявление и пресечения нарушений действующего законодательства, специальных норм и правил.
Деятельность органов исполнительной власти, урегулированная административно-процессуальными нормами, в ходе которой решаются вопросы о поощрении от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования за заслуги перед государством и обществом граждан и организаций, выражается в рамках государственно-поощрительных административных процедур.
17
Рассмотрение видов административных процедур позволило сделать вывод, что первые два вида административных процедур являются основными, т.к. остальные административные процедуры являются следствием реализации гражданами и организациями прав и исполнения обязанностей.
В третьей главе «Проблемы законодательного регулирования административных процедур» рассмотрен мировой опыт законодательного регулирования административных процедур, а также концепции законодательного регулирования данных процессуальных отношений, предложенные отечественными учеными-административистами.
В диссертации рассматривается вопрос о целесообразности создания административно-процессуального кодекса РФ, который бы касался всех видов административного процесса: процедуры рассмотрения административных дел органами исполнительной власти и местного самоуправления (административные процедуры), административное судопроизводство и производство по применению административного принуждения.
Однако на современном этапе развития российского законодательства, учитывая наличие в Кодексе РФ об административных правонарушениях самостоятельного процессуального раздела, представляется более актуальным принятие Федерального закона «Об административном судопроизводстве» и Федерального закона «Об административных процедурах».
Порядок нормотворческой деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления можно было бы урегулировать в управленческом процессуальном законе. Этот же нормативный правовой акт мог бы предусмотреть процедуры внутренней правоприменительной деятельности исполнительных органов.
Объектом регулирования Федерального закона «Об административных процедурах» должны быть две группы общественных отношений, возни-
18
кающих между: а) органом исполнительной власти и гражданином либо организацией в процессе реализации гражданином или организацией своих прав; б) органом исполнительной власти и гражданином, организацией в случае принятия индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации выполнить ту или иную обязанность.
В завершении главы предлагается структура проекта Федерального закона «Об административных процедурах».
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные выводы и предположения, направленные на совершенствование законодательства в области административных процедур.
19
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Лазарев И. М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами государственного управления. // Статьи и тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов и соискателей института государства и права Российской Академии наук. М., 2001. - 0,5 п.л.
2. Лазарев И. М. Административные процедуры как способ государственного регулирования в сфере экономики. // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2001. - 0,5 п.л.
3. Лазарев И. М. Процедура направления граждан РФ на альтернативную гражданскую службу. // Сборник статей аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук. М., 2002. - 0,5 п.л.
4. Лазарев И. М. Место административных процедур в системе юридического процесса. // Сборник статей по материалам круглого стола «Лазаревские чтения». Состояние и перспективы развития науки административного и информационного права». М., 2002. - 0,5 п.л. (в печати).
20