I. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Важнейшая роль в деле обеспечения экономических интересов России принадлежит таможенной службе - одному из базовых институтов современной экономики. Принимая непосредственное участие в регулировании международного торгового обмена субъектов внешнеэкономической деятельности (ВЭД), и осуществляя фискальную функцию на рубежах страны, таможенная служба эффективно пополняет федеральный бюджет и тем самым способствует решению экономических проблем России.
Деятельность таможенной службы универсальна и специфична, она не имеет аналогов. Ее многоплановость проявляется в разнообразии выполняемых таможенными органами социальных функций, закрепленных в Таможенном кодексе и конкретизированных в Положении о ГТК России, а также в Положениях о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте.
Переход экономики страны на условия рыночных отношений, демонополизация внешнеэкономической деятельности, выделение таможенных учреждений в самостоятельную государственную структуру, стремительное изменение законодательства РФ привели к тому, что более 20 министерств и ведомств передали российской таможенной службе часть своих правовых, экономических, статистических, природоохранных и др. функций. Однако основные их функции - это пополнение доходной части федерального бюджета (фискальная функция), борьба с таможенными правонарушениями во внешнеэкономической сфере государства (правоохранительная функция) и административно-правовое регулирование таможенного дела (административная функция).
В условиях, когда деятельность таможенных органов становится все сложнее и многограннее, особую актуальность приобретают задачи совершенствования таможенного законодательства и модернизации таможенной системы в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию (ВТО).
3
3
Основными целями совершенствования таможенного законодательства и модернизации таможенной системы являются: стимулирование интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей; содействие структурной перестройке экономики России и обеспечение эффективной реализации фискальной функции таможенных пошлин; поэтапная унификация и снижение ставок таможенных пошлин; ликвидация таможенных и налоговых льгот; совершенствование практики таможенного администрирования и т.п. .
Реализация указанных целей подразумевает собой переход на качественно новый уровень таможенного регулирования внешнеторговых отношений, в том числе: создания условий для успешной работы в РФ зарубежных инвесторов; координация и регулирование внешнеторговой деятельности участников ВЭД; совершенствование импортного таможенного тарифа; информационная поддержка государства при интеграции российских товаров на международный рынок; формирование прогрессивной структуры экспорта, создание системы его государственной поддержки, включая страхование и др.
Применительно к вопросам совершенствования таможенного законодательства и модернизации таможенной системы, в связи с вступлением России в ВТО, проблемы административно-правового регулирования таможенного дела приобретают особую значимость в силу огромных масштабов средств, затрачиваемых на организацию таможенной деятельности, а также ожидаемой эконо-
2
мической отдачи от конечных результатов2 .
Однако на сегодняшний момент выявилась неопределенность в некоторых направлениях модернизации таможенной системы России, и в частности, отсутствие теоретической проработки стратегических и тактических проблем таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности.
1 См.: Основные направления таможенной политики Российской Федерации. - Доклад председателя ГТК России М.В. Ванина на Десятом юбилейном Всероссийском экономическом форуме "Мировой опыт и экономика России" // Налоги. Журнал. 2001. № 46. С. 6.
2 К примеру: в 2002 г. запланировано выделить из федерального бюджета РФ на развитие таможенной службы 13, 03 млрд. рублей. Планируемый доход ГТК России в ФБ РФ на 2002 г. составляет 558 млрд. рублей. // Аргументы и факты. Еженедельник. 2002. № 6 (1111). С. 5.
4
В решении этих вопросов может пригодиться опыт современной политики Европейского Союза в области таможенного регулирования, основанном на нормативно-правовом обеспечении административных функций в таможенной сфере и комплексной автоматизации таможенных процедур.
Основными технологиями в сфере таможенного регулирования, требующими комплексной автоматизации, могут являться таможенное оформление и таможенный контроль товаров юридических и физических лиц; контроль доставки и таможенного оформления автотранспортных средств; контроль таможенной стоимости товаров; таможенно - банковский контроль за внешнеторговыми операциями; информационная поддержка деятельности правоохранительных подразделений таможенных органов и др.
Успех в деятельности таможенной службы определяется многими факторами, существенное место, среди которых занимает совершенствование административно-правового регулирования таможенного дела. Под административно-правовым регулированием таможенного дела следует понимать государственное регулирование, составляющее комплекс мер и направлений во внешнеэкономической сфере государства, осуществляемых через таможенную деятельность. Основной целью таможенного регулирования является проведение в жизнь таможенной политики государства посредством инструментов её реализации на различных территориальных уровнях: в рамках Федерации в целом, на региональном уровне, на уровне деятельности таможен и таможенных постов. Таким образом, таможенная политика определяет цели, задачи и функции административно-правового регулирования таможенного дела в России.
Учитывая стремление России в ближайшие годы вступить во ВТО, необходимо уже сегодня приближать деятельность таможенной службы к соответствиям с международными требованиями. В этом может пригодиться опыт работы таможенных органов субъектов Европейского Союза, исходя из применяемых в ЕС административно-правовых норм государственного регулирования ВЭД и нормативно-правовой базы.
5
В настоящее время механизмы административно-правового регулирования таможенного дела в РФ, представляющие собой совокупность разнообразных инструментов государственного регулирования внешнеторгового оборота, требуют глубокого изучения и научной разработки в целях их дальнейшего со-в ершенств ования.
В ходе диссертационного исследования выдвигалась гипотеза о том, что общественно значимые результаты модернизации таможенной системы России посредством совершенствования таможенного законодательства РФ и с учетом опыта современной таможенно - тарифной политики ЕС, повлекут за собой качественное изменение российского законодательства в целом.
Степень разработанности проблемы. Следует отметить, что исследуемая проблема в основном представлена в отечественных научных работах преимущественно с экономической стороны1. Вопросы компетенции таможенных органов в области таможенного регулирования ВЭД, рассматривались ранее в основном с точки зрения выработки общего управленческого решения и не затрагивали таких сторон, как нормативно-правовое обеспечение административных функций в государственном регулировании ВЭД через таможенную деятельность. Между тем практическая необходимость нормативно-правового подхода к проблеме утверждается рядом авторов2.
Разработка направлений совершенствования законодательства, регулирующего ВЭД в России с учетом международных требований ВТО, в качестве самостоятельной проблемы в современном российском праве пока не распространена как предмет исследования. На сегодняшний день существует несколько диссертационных исследований, которые в той или иной мере посвящены данной проблеме3.
1 К примеру: Пресняков В.Ю. Современная зарубежная практика регулирования внешней торговли: таможенный аспект. Учебное пособие. - М.: РИО РТА, 1996. - 100 с.
2 К примеру: Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле: Учебное пособие. -СПб.: СПб. ИВЭСЭП, Санкт-Петербургский им. В.Б. Бобкова филиал РТА, О-во "Знание", 1999. С. 108-127.
3 К примеру: Гревцева Л.Г. Административно-правовые аспекты государственного регулирования ВЭД России при вступлении во Всемирную торговую организацию: Автореферат дис... к-та юрид. наук: 12.00.14 / Российская таможенная академия. - М., 2001. - 19 с.
6
В последние годы внимание многих исследователей приковано к изучению опыта работы таможенной службы за рубежом, однако, активный перенос в структуру таможенного дела России элементов западной системы таможенного регулирования, к сожалению, пока не сопровождается взвешенной оценкой специфики российских общественных отношений.
Диссертационное исследование базируется на изучении общепризнанных принципов международного права, регламентирующих межгосударственные таможенные отношения, ключевым моментом которого является сравнительный анализ административно-правовой базы Российской Федерации и Европейского Союза в сфере таможенного дела.
Настоящая диссертация, в известной мере, призвана восполнить пробелы, имеющие место в отечественной таможенной политике, с целью модернизации правовых процессов таможенного регулирования ВЭД для дальнейшей интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей.
Теоретическую основу исследования образуют основные положения о таможенном регулировании, как об административно-правовой деятельности во внешнеэкономической сфере государства, основанных на материалах РФ и ЕС, в том числе и рациональные идеи отечественных и зарубежных юристов, финансистов и историков в области таможенного дела, с целью совершенствования таможенного законодательства и оптимизации административно-правовой деятельности таможенных органов России.
В юридической и другой научной литературе теоретические основы административно-правовой деятельности государства применительно к таможенной сфере получили отражение в работах: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Ба-чило, Б.И. Безлепкина, Н.М. Блинова, В.П. Божьева, К.Г. Борисова, М.В. Ванина, О.Н. Войтенковой, Б.Н. Габричидзе, П.В. Дзюбенко, В.Г. Драганова, А.Д. Ершова, В.Е. Зобова, А.А. Кармолицкого, Ю.Г. Кисловского, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, К.А. Корнякова, В.М. Крашенинникова, Л.А. Лозбенко, В.В. Маклакова, А.Н. Мячина, А.Ф. Ноздрачева, В.Ю. Преснякова, М.М. Рассолова,
7
В.Н. Ревина, Ю.Н. Старилова, И.В. Тимошенко, В.В. Шпагина, Л.М. Энтина, А.Н. Яцушко и др.1
В процессе работы над диссертацией автор ознакомился с рядом зарубежных источников, а также работами историков, финансистов и юристов В. Весселса, А. Вольф-Нидермайера, Ю. Дидриха, С. Кофлера, М. Матерна, Д. Ро-метша, О. Хилленбранда, О. Шмука, К. Щрейбера, С. Энжела и др.2
Помимо теоретических работ и практических исследований современных механизмов административно-правового регулирования таможенного дела источниками настоящей работы стали Конституция РФ, нормы действующего российского законодательства, таможенное законодательство ЕС, постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения Европейского Суда, а также иные нормативно-правовые акты по вопросам, затрагивающим проблему совершенствования таможенного регулирования, обеспечения эффективности и модернизации таможенной деятельности перед вступлением России в ВТО.
1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М., 1996; Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 1997; Бачило И.Л. Функции органов управления (правовое проблемы оформления и реализации). - М., 1976; Безлепкин Б.И., Войтенкова О.Н. Таможенное регулирование в таможенных союзах. - М., 1999; Блинов Н.М. Таможня в условиях глобализации внешней торговли. -М, 2000; Божьев В.П. Правоохранительные органы РФ. - М., 1997; Борисов К.Г. Международное таможенное право. - М., 1997; Ванин М.В. Проблемы повышения эффективности работы таможенной службы России. - М., 2000; Ванин М.В. Приоритеты таможенной политики России на пороге нового тысячелетия. - М., 2000; Ванин М.В. Перспективные направления таможенной политики России. - М., 2001; Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в РФ. - М., 1993: Габричидзе Б.Н. Практика применения Таможенного кодекса РФ. - М., 1998; Габричидзе Б.Н. Российское таможенное право. - М., 2001; Дзюбенко П.В., Кисловский Ю.Г. Таможенная политика России. - М., 2000; Дзюбенко П.В., Шпагин В.В. Организация таможенного дела в России. - М., 1997; Дра-ганов В.Г. Основы таможенного дела. - М., 1998; Ершов А.Д. Международные таможенные отношения. - СПб., 2000; Кисловский Ю.Г. История таможни государства российского. - М., 1995; Козырин А.Н. Таможенное право России. - М., 1995; Козырин А.Н. Таможенные режимы. - М., 2000; Козырин А.Н. Комментарий к Закону РФ "О таможенном тарифе". - М., 2001; Корняков К.А. Упрощение внешней торговли - задача таможенной службы. -М., 2000; Крашенинников В.М., Авдонин А.В. Кадровый потенциал - основа динамичного развития таможенной системы. - М., 1997; Лозбенко Л.А. О некоторых актуальных проблемах развития таможенных служб в условиях глобализации внешней торговли. - М., 2000; Ноздрачев А.Ф. Таможенное право. - М., 1998; Пресняков В.Ю. Современный таможенный режим ведущих зарубежных государств. - М., 1996; Ревин В.Н. Проблемы упрощения таможенных формальностей и процедур в связи с вступлением России в ВТО. - М., 1997; Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ. - Воронеж, 1996; Тимошенко И.В. Таможенное право России. - М., 2001; Чернышев В.В. Проблемы развития внешней торговли России в новых условиях. - М., 1999; Энтин Л.М. Европейское право. - М., 2001; Энтин Л.М. Суд Европейских сообществ. Избранные решения. - М., 2001; Яцушко А.Н. О комплексном подходе к разработке и реализации таможенной политики. - М., 1999; и др.
2 Весселс В., Дидрих Ю. Европейский Союз. - Люксембург, 1997; Вольф-Нидермайер А. Договоры Европейского Союза. - Люксембург, 1997; Кофлер С. Европейский Союз и Совет Европы - это одно и тоже. -Люксембург, 2000; Матерн М. Хронология европейской интеграции. - Люксембург, 1997; Рометш Д. Европейская Комиссия. - Люксембург, 1997; Хилленбранд О. Алфавит Европы. - Люксембург, 1997; Шмук О. Европейский Парламент. - Люксембург, 1997; Щрейбер К. Единый рынок. - Люксембург, 1997; Энжел С. Европейский Совет. - Люксембург, 1997; и др.
8
В основу выводов и предложений положены документальные материалы: тексты международных соглашений в сфере таможенного дела, решения и рекомендации международных организаций по таможенным вопросам, нормативно-правовые акты, научные публикации и оперативная документация.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления таможенными органами функций и задач таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности государства.
Предметом исследования является совокупность административно-правовых отношений государства в сфере таможенного дела и предпосылки совершенствования нормативно-правовой базы таможенной деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексное изучение по материалам Российской Федерации и Европейского Союза административно-правовых основ таможенного регулирования ВЭД, чтобы на базе современных достижений юридической науки и с учетом требований ГАТТ/ВТО разработать перспективные направления модернизации таможенной системы РФ для скорейшей интеграции России в мировое торговое сообщество.
Эта цель обусловила следующие задачи исследования:
• раскрыть основные направления таможенного дела в России и исследовать его административно-правовые основы;
• охарактеризовать особенности таможенного регулирования ВЭД как одного из ключевых направлений во внешнеэкономической сфере государства, осуществляемого через таможенную деятельность;
• проанализировать таможенное законодательство РФ с целью выработки предложений по созданию действенной правовой базы, отвечающей нормам СТС/ВТО и ГАТТ/ВТО;
• изучить организационно-правовые основы управления таможенным делом в Европейском Союзе с целью формирования положительного опыта и последующего его внедрения в таможенную деятельность России;
9
9
• провести административно-правовой анализ таможенного законодательства ЕС в области таможенного регулирования ВЭД субъектов ЕС;
• исследовать правовой порядок перемещения товаров через таможенную границу ЕС с учетом положений ГАТТ/ВТО;
• изучить особенности таможенного регулирования ВЭД в соответствие с требованиями Всемирной торговой организации;
• сформулировать рекомендации по модернизации таможенной системы и совершенствованию таможенного законодательства РФ, с учетом опыта разработки и реализации современной таможенно-тарифной политики ЕС и рекомендаций ГАТТ/ВТО.
Эмпирическую базу исследования составили материалы, отражающие практику таможенного регулирования на российско-финляндской, российско-норвежской границах и в международном аэропорту "Мурманск", а также оперативной деятельности Мурманской таможни по реализации возложенных на нее задач. Кроме того, изучался опыт деятельности других таможен Северо-Западного таможенного управления России и пограничных таможенных органов Финляндии.
Методологическая база исследования заключается в диалектических методах познания, определяющих требования к научным исследованиям и позволяющих рассматривать деятельность таможенных органов в сфере государственного регулирования ВЭД как обусловленную социальной необходимостью деятельность органов исполнительной власти по защите интересов личности, общества и государства. При решении поставленных задач автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного познания. Среди них такие методы как: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, экспертных оценок, анализ документов, анализ судебной практики, анализ публикаций в средствах массовой информации и другие.
В процессе исследования автором:
10
• проанализированы литературные источники и нормативные документы, относящиеся к предмету исследования (общий объем изученных и использованных работ и материалов превышает 200 наименований);
• проанализировано более 500 ежемесячных целевых отчетов о правовой деятельности таможенных органов СЗТУ РФ перед ГТК России по вопросам, относящимся к предмету исследования;
• проанализирована судебная практика Конституционного суда по вопросам обжалования участниками ВЭД норм таможенного законодательства по применению различных мер административного принуждения;
• использован личный практический опыт автора диссертационного исследования более 25 лет проработавшего в различных оперативных подразделениях и на руководящих должностях Мурманской таможни.
Научная новизна исследования определяется тем, что в диссертации предпринята попытка комплексно рассмотреть с правовой стороны вопросы компетенции таможенных органов России в сфере государственного регулирования ВЭД в сравнении с опытом таможенных органов ЕС и с учетом требований, предъявляемых странам - участницам ВТО. Диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного изучения проблем административно-правового регулирования ВЭД, осуществляемого государством через таможенную деятельность. Это позволило сформулировать предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование работы таможенных органов в связи с предстоящим вступлением России в ВТО.
Научную новизну диссертации характеризуют основные положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о необходимости совершенствования таможенного законодательства России в сфере государственного регулирования ВЭД.
2. Положение о систематизации и информационной прозрачности нормативно-правовых актов в таможенной сфере Российской Федерации.
3. Обоснование основных правовых причин для модернизации таможенной системы России в связи с предстоящим вступлением в ВТО.
11
4. Создание административно-правовых условий, обеспечивающих максимально возможное привлечение иностранных инвестиций в экономику РФ.
5. Предложения по модернизации информационно-технической политики в сфере административно-правового регулирования таможенного дела.
Теоретическое значение диссертации определяется тем, что она вносит определенный вклад в развитие положений об административно-правовом регулировании таможенного дела, поскольку восполняет пробелы в теории таможенного регулирования ВЭД, формулируя тем самым концептуальный подход к совершенствованию правовых норм, способствующих интеграции российской экономики в систему мировых хозяйственных связей.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе обновления таможенного законодательства России. Не менее актуальным является использование результатов исследования в науке и учебном процессе.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертации.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на обобщение значительного массива эмпирических данных, характеризующих административно-правовую практику таможенных органов. Критический анализ действующего таможенного законодательства на основе современных достижений отечественной юридической науки и международного таможенного права, соотнесение его с результатами обобщения эмпирических данных, опирающийся на личный опыт службы диссертанта в пограничных таможенных органах, позволяют говорить о высокой достоверности и обоснованности основных положений диссертационной работы.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования.
Основные теоретические положения и практические рекомендации диссертации:
12
1. Обсуждались на научно-практической конференции "Проблемы совершенствования таможенного дела в Российской Федерации", состоявшейся в Российской таможенной академии (г. Москва, 18-19 марта 1999 г.).
2. Обсуждались на 8-й, 9-й и 10-й научно-технических конференциях Мурманского государственного технического университета (г. Мурманск, 3-29 мая 1997 г., 20-30 апреля 1998 г., 19-29 апреля 2000 г.).
3. Использовались в докладе на заседании Координационного совета ГТК России по вопросу: "Практика взаимодействия Торгово-промышленной палаты и таможенных органов на примере Северной торгово-промышленной палаты и Мурманской таможни" (г. Москва, 5 октября 2001 г.).
4. Использовались Северо-Западным таможенным управлением России в подготовке международного таможенного проекта Программы ЕВРОРОССИЯ "Ускорение пересечения границы и упрощения таможенных процедур".
5. Использовались в предложениях, направленных Мурманской таможней и СЗТУ РФ в ГТК России, для внесения в проект Федерального закона РФ "О внесении изменений и дополнений в Таможенный кодекс РФ".
6. Использовались при создании Комплексной программы модернизации Мурманской таможни.
7. Использовались в подготовке предложений, направленных ТПП РФ в ГТК РФ для внесения в проект неотложных мер по улучшению взаимодействия региональных таможенных органов и деловых кругов на местах.
8. Использовались в подготовке Концепции перспективного развития таможенного брокера "Внешнеэкономическое объединение Внештерминал" во взаимодействии с Мурманской таможней в 2001 г.
9. Использовались в качестве учебного пособия на курсах профессиональной подготовки таможенных кадров, а также в практической работе подразделений Мурманской таможни и таможенного брокера "Внештерминал".
13
10. Использовались в преподавательской деятельности в высших учебных заведениях России, Финляндии и Швеции.
11. Использовались при подготовке публикаций по теме исследования.
Автор исследования принял участие в российско-шведском семинаре "Таможенное регулирование международных торговых отношений в РФ" (Мурманск, 19 октября 1998 г.), в российско-финляндском семинаре "Управление таможенным делом в РФ" (Мурманск, 21 октября 1998 г.), в совещании начальников таможенных органов Северо-Западного таможенного управления РФ "Улучшение правоохранительной деятельности таможенных постов СЗТУ РФ" (Санкт-Петербург, 2 декабря 1999 г.), в российско-финляндском семинаре "Таможенное дело РФ" (Рованиеми, 14 января 2001 г.), в XIX заседании российско-финляндской рабочей группы по таможенным делам (Мурманск, 13-15 марта 2001 г.), в семинаре СЗТУ РФ "Таможенное регулирование ВЭД" (Санкт-Петербург, 22-23 марта 2001 г.), в совещании таможенных брокеров стран-участниц Баренцева Евро-арктического региона (Санкт-Петербург, 13 сентября 2001 г.), в заседании Координационного совета ГТК России (Москва, 5 октября 2001 г.), на которых состоялись его выступления по вопросам таможенного регулирования и совершенствования таможенного законодательства.
По материалам диссертации опубликовано 15 работ общим объемом свыше 30 печатных листов, из них 2 книги и 1 учебное пособие в 2-х томах (в соавторстве). Кроме того, автор принимал участие во Всероссийском конкурсе на лучшие журналистские произведения, на котором ему присуждено I место (приказ ГТК РФ от 19.01.2001 г. № 16-П "Об итогах Всероссийского конкурса).
Диссертационное исследование может служить пособием для подготовки слушателей учебных заведений системы ГТК России при изучении соответствующих разделов по курсам "Основы таможенного дела", "Таможенное право", "Административное право".
Структура диссертации. Диссертационная работа выполнена в соответствии с требованиями, установленными ВАК. Диссертация состоит из введения,
14
двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и шестнадцати приложений.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, характеризуются методологическая основа и эмпирическая база диссертационной работы, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, и приводятся данные об апробации и внедрении результатов проведенного исследования.
В первой главе "Понятие и характеристика административно-правового регулирования таможенного дела в Российской Федерации" рассматриваются основные функции таможенных органов; раскрывается понятие таможенной политики государства; освещаются проблемы правоотношений в сфере таможенного дела; исследуется характеристика таможенного регулирования; анализируются нормы таможенного законодательства; вносятся предложения в ТК РФ с целью формирования современной и действенной правовой базы, которая позволит обеспечить экономические интересы страны и осуществить реальную защиту ее экономической безопасности при вступлении в ВТО.
В первом параграфе "Понятие и особенности административно-правового регулирования таможенного дела в Российской Федерации" автором, прежде всего, анализируется правовая природа таможенного дела, а также современное представление о таможенной деятельности и ее сущности.
В настоящее время таможенная деятельность довольно многопланова, и ее реальная сущность оказывается не до конца раскрытой. В современном обществе таможенная служба занимается самым разнообразным видом операций. Именно через нее осуществляется регулирование ВЭД, оказываются таможенные услуги, осуществляется таможенный контроль, статистика внешней торговли и другие функции, непосредственно вытекающие из таможенного дела.
15
Сущность таможенного дела означает то, под чем подразумеваются все его внешние проявления, т.е. реальная действительность, явление само по себе. Вместе с тем сущность таможенного дела проявляется как совокупность всех необходимых сторон и связей, свойственных таможенной структуре, как особый вид человеческой деятельности, свойственный этому делу.
При этом основой таможенного дела являются четыре опознавательных компонента - управление, право, экономика и кадры. Именно с этих позиций и строятся различные подходы в современном представлении о таможне.
Автором детально проанализированы основные функции таможенных органов России, которые систематизированы им в четыре группы:
• управление - организация таможенного пространства, территории, границы и зоны деятельности; реализация таможенной политики; применение средств таможенного регулирования; обеспечение соблюдения запретительного, ограничительного и разрешительного порядка перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств; осуществление таможенного оформления и таможенного контроля и т.д.
• право - обеспечение соблюдение законодательства и международных договоров в сфере таможенного дела; принятие мер по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений при осуществлении таможенного дела; борьба с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства; обеспечение консультаций и информирование граждан по таможенным вопросам и т.д.
• экономика - обеспечение экономической безопасности; разработка и совершенствование мер экономической политики; осуществление таможенной статистики и ТН ВЭД; взимание таможенных пошлин, налогов и иных таможенных платежей; осуществление валютного контроля; контроль за таможенной стоимостью товаров и транспортных средств и т.д.
• кадры - подготовка и переподготовка таможенных кадров; развитие материально-технической и социальной базы таможенных органов; защита интересов государства и граждан; осуществление мер по защите общественного
16
порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека; осуществление мер по защите животных, растений, охране окружающей среды и т.д.
Таможенные органы осуществляют свою деятельность в определенной административно-правовой сфере, являются ее элементом, подчиненным общим закономерностям развития этой системы. Поэтому основные функции таможенных органов не только тесно связаны между собой, но и в значительной мере определяются всей совокупностью правовых отношений в обществе, уровнем развития законодательной базы. Весьма важно при этом заметить, что в современных условиях таможенные органы выступают не только своеобразным регулятором правовых отношений, особенно в регулировании ВЭД, не только оказывают определенное воздействие на уровень развития внешнеторговых связей, но и выполняют важную правоохранительную функцию по защите экономики государства.
Таможенное регулирование осуществляется посредством установления определенных административно-правовых отношений, т. е. путем установления определенных правил поведения субъектов правоотношений и применения норм таможенного законодательства. Нормы таможенного законодательства регулируют взаимоотношения таможенных органов, физических и юридических лиц, их взаимные права и обязанности и вследствие этого придают этим регулируемым отношениям особый юридический статус - характер таможенно-правовых отношений, при этом субъекты данных отношений выступают в качестве носителей специфических, таможенных прав и обязанностей.
Правоотношения в сфере таможенного дела классифицируются автором на активные таможенные действия (активное выражение участником правоотношения намерения о перемещении товаров), пассивные таможенные действия (пассивное выражение такого намерения), посредническую таможенно-правовую работу (деятельность таможенных брокеров), вспомогательные таможенные действия (принятие таможенным органом предварительного решения), организационные правоотношения (правовой статус таможенного органа
и компетентность в принятии решения) и др.
17
Основная особенность таможенного регулирования, которая определяет и другие черты данных таможенных правоотношений, выражается в том, что они возникают в процессе осуществления государственной деятельности. Именно по этой причине в сфере таможенного регулирования одной из обязательных сторон таможенных правоотношений является таможенный орган, который в своем лице представляет государство. Исходя из этого, автор делает вывод, что под административно-правовым регулированием таможенного дела можно понимать область таможенно-правовых отношений во внешнеэкономической сфере государства, регулируемых через таможенную деятельность.
Во втором параграфе "Характеристика административно-правового регулирования таможенного дела в Российской Федерации" раскрывается таможенное регулирование как административно-правовая норма, направленная на установление правового порядка и условий перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, осуществления таможенных процедур и других средств проведения таможенной политики в жизнь.
Характеристика административно-правового регулирования строится на обеспечении использования инструментов таможенного оформления и контроля, регулировании товарообмена, участии в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулировании развития национальной экономики, участии в международном сотрудничестве и т.д. Автором через призму основных направлений таможенного регулирования выявляются два взаимосвязанных компонента, составляющих его содержание, - таможенное дело и таможенная политика. Если первое определяет, что включает в себя таможенное регулирование и что оно должно дать, то вторая, - как это регулирование осуществить, какими силами и средствами получить намеченный результат.
Органическая взаимосвязь таможенного дела и таможенной политики предопределяет необходимость системного подхода к их изучению. Системный подход основывается на общенаучных методах восхождения от абстрактного к
конкретному, единства анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторического
18
и логического в неразрывной связи с методами прикладных, специальных дисциплин. В данном случае - с методами таможенного права, таможенной статистики, информатики и др., образующих стройную систему взглядов и представлений о самой таможенной деятельности, ее объекте и субъекте. Все это объединяет общий предмет познания - инструментарий административно-правового регулирования таможенного дела и механизмы его функционирования.
Автором проанализирован ряд определений таможенного регулирования, которые сгруппированы им в четыре блока:
• организационный, характеризующий таможенное регулирование через государственные институты законодательной и исполнительной власти, в которых оно разрабатывается, определяется и реализуется;
• правовой, отражающий сущность таможенного регулирования и важнейшее конституирующее начало, ориентируется на раскрытие его основных положений через действия, направленные на использование государственной власти в области регулирования ВЭД через таможенную деятельность;
• экономический, связывающий таможенное регулирование с проведением в жизнь внешней и внутренней экономической политики государства, основанной на протекционизме, свободной торговле или гармоничном сочетании двух предыдущих направлений;
• контрольный, являющийся, прежде всего, первостепенной нормой таможенного регулирования, посредством реализации которой осуществляется наблюдение за процессом функционирования единой системы таможенных органов, сбор данных о ходе, условиях, состоянии и результатах деятельности таможенной службы в тот или иной период времени при осуществлении своих основных функций.
В результате обоснованных выводов автором детально характеризуется административно-правовое регулирование таможенного дела как комплекс административно-правовых норм в таможенной сфере, основным направлением которых является использование мер таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности в национально-государственных интересах, а также
19
реализация таможенной политики и обеспечение контроля за соблюдением таможенного законодательства Российской Федерации.
В третьем параграфе "Системный анализ таможенного законодательства Российской Федерации" автором раскрывается система источников и структура таможенного законодательства РФ, к которым относятся:
• конституционные нормы, являющиеся нормами прямого действия и закрепляющие исходные начала и основные принципы таможенного дела;
• нормы федерального законодательства (законы, кодексы и т.д.), рассчитанные на длительный период действия или иначе регулирующие общественные отношения в таможенной сфере;
• нормы текущих правовых актов по вопросам таможенного дела, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ, ГТК России, а также совместные акты ГТК России с другими министерствами и ведомствами;
• нормы международных правовых договоров (соглашений, конвенций и др.) по таможенному делу, участниками которых является Россия.
В систему источников таможенного законодательства РФ входят законы, регулирующие правоотношения в области таможенного дела. К ним относятся законы, в нормах которых закрепляются обязанности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, должностных лиц и граждан - субъектов таможенных правоотношений, а также формулируются меры ответственности за их нарушение.
Основным из этих законов является Таможенный кодекс РФ, который законодательно определяет основы таможенного дела и направлен на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов, и соблюдение ими обязанностей в таможенной сфере.
Тем не менее, применение таможенными органами на практике норм Кодекса показало, что появилась объективная потребность в изменении некоторых положений ТК РФ с целью устранения выявленных юридических пробе-
20